Wir danken der Refugee Law Initiative und dem International Journal of Refugee Law für die Genehmigung dieses Nachdrucks und der Übersetzung der Erklärung. Die Erklärung wurde zuerst hier veröffentlicht: https://doi.org/10.1093/ijrl/eeac022

Refugee Law Initiative Erklärung zu Externalisierung und Asyl

1. Die Refugee Law Initiative ist eine akademische Einrichtung, die Forscher*innen und Praktizierende des Flüchtlingsrechts aus der ganzen Welt zusammenbringt. In dieser Erklärung skizzieren wir die völkerrechtlichen Standards, die die Rechtmäßigkeit von Externalisierungsmaßnahmen regeln, die sich auf den Zugang zu territorialem Asyl auswirken,[1] wobei besonderes Augenmerk auf externalisierte Grenzkontrollen und Asylsysteme gelegt wird. Diese Erklärung ist eine Orientierungshilfe für Gesetzgebende und Politiker*innen, Praktiker*innen, Wissenschaftler*innen und andere.

EXTERNALISATION ALS KONZEPT

2. Wir verstehen „Externalisierung“ als den Prozess der Verlagerung von Aufgaben, die normalerweise von einem Staat innerhalb seines eigenen Territoriums wahrgenommen werden, so dass sie ganz oder teilweise außerhalb seines Hoheitsgebiets stattfinden. Solche externalisierten Funktionen können von einem Staat unilateral, gemeinsam mit anderen Staaten und/oder Körperschaften – einschließlich internationaler Organisationen (IOs) und privater Akteure – oder durch die teilweise oder vollständige Delegation der Aufgaben an andere Staaten und/oder Einrichtungen umgesetzt werden.

3. Die Externalisierung der Durchführung von Grenzkontrollen (Abs. 11-15 unten) und der Verwaltung der nationalen Asylsysteme (Abs. 16–25), beides staatliche Kernfunktionen, wirkt sich zunehmend nachteilig auf den Zugang zu territorialem Asyl für Flüchtlinge und Asylbewerber aus. Solche Praktiken werfen Fragen nach den anwendbaren völkerrechtlichen Standards, der Rechtmäßigkeit der daraus resultierenden Externalisierungsmaßnahmen und der Verantwortlichkeit von Staaten und anderen Akteuren für etwaige Verletzungen des Völkerrechts auf (Abs. 26-27).

ANWENDBARKEIT DES VÖLKERRECHTS

4. Primäre und sekundäre Regeln des Völkerrechts regulieren die Rechtmäßigkeit von Maßnahmen, die darauf abzielen, Grenzkontrollen und/oder das Asylsystem zu externalisieren.

5. Die Tatsache, dass Maßnahmen zur Externalisierung ganz oder teilweise außerhalb des Hoheitsgebiets eines Staates durchgeführt werden, entbindet diesen in der Regel nicht von der Einhaltung der primären Verpflichtungen, die durch spezielle völkerrechtliche Regime auferlegt werden – und die für die kooperierenden Staaten, die im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit tätig sind, weiterhin gelten.

6. Zu den anwendbaren Regeln des Völkerrechts gehören das Vertragsrecht und die gewohnheitsrechtlichen Verpflichtungen, die sich aus den Bestimmungen der UN–Charta über die Nichteinmischung und aus dem internationalen Flüchtlingsrecht, den internationalen Menschenrechtsvorschriften und den regionalen Staatsbürgerschaftsregelungen sowie gegebenenfalls aus dem Kriegsvölkerrecht und dem internationalen Seerecht, soweit diese relevant sind, herleiten lassen.

7. Die realen Szenarien externalisierter Grenzkontrollen oder Asylsysteme dürften die einschlägigen rechtlichen Schwellenwerte für eine Abweichung von den vertraglichen Verpflichtungen nur in Fällen extremster Bedrohung für das Überleben des Staates erreichen und müssen in jedem Fall streng gerechtfertigt werden. Im Allgemeinen gibt es im Völkerrecht keine Grundlage für Staaten, die Annahme von Asylanträgen oder die Registrierung von Asylbewerbern in Notfällen zu verweigern oder Nicht-Staatsangehörigen in Offshore-Einrichtungen die Freiheit zu entziehen.

8. Staaten, die Externalisierungsmaßnahmen ergreifen, delegieren oder teilen ihre Befugnisse in der Regel mit anderen Staaten und/oder Einrichtungen. Wenn die primären Regeln über die rechtliche Verantwortung schweigen, gelten die sekundären Regeln der internationalen Verantwortung für Staaten und IOs. Zu den einschlägigen Regeln für Staaten gehören:

i. Ein Staat kann eine internationale Verpflichtung durch Handlungen und/oder Unterlassungen verletzen, unabhängig davon, ob sie einzeln oder gemeinsam begangen werden, und unabhängig von den Mitteln, mit denen dies geschieht;

ii. Ein Staat ist für das Verhalten seiner de jure und de facto Organe gleich welcher Ebene und Funktion verantwortlich, unabhängig davon, ob sie in seinem Hoheitsgebiet oder exterritorial handeln;

iii. Zwei oder mehr Staaten können die rechtliche Verantwortung für rechtswidriges Verhalten tragen, wenn dieses nach den einschlägigen völkerrechtlichen Verantwortlichkeitsregeln mehr als einem Staat zugerechnet werden kann, beispielsweise wenn ein Staat einem anderen bei der Begehung einer unrechtmäßigen Handlung hilft oder beisteht;

iv. Ein Staat ist für das Verhalten einer privaten Person oder Einrichtung verantwortlich, wenn diese nach seinem Recht befugt ist, Elemente staatlicher Gewalt auszuüben, oder wenn sie in der Praxis auf Anweisung des Staates handelt.

9. Für IOs gelten ähnliche Regeln der Verantwortlichkeit für das Verhalten ihrer Organe, auch in Zusammenhängen, in denen sie mit Staaten und anderen IOs oder Körperschaften, wie etwa privaten Akteuren, zusammenarbeiten.

10. Gemäß dem Völkerrecht regulieren alle Regeln des innerstaatlichen Rechts, die mit den internationalen Verpflichtungen eines Staates vereinbar sind, auch die Rechtmäßigkeit externalisierter Maßnahmen. Eine Nichteinhaltung völkerrechtlicher Verpflichtungen kann niemals durch Verweis auf das innerstaatliche Recht rechtlich gerechtfertigt werden.

EXTERNALISIERTE GRENZKONTROLLEN UND VÖLKERRECHT

11. Die Grenzkontrolle, eine staatliche Aufgabe, befasst sich mit der Regelung der Einreise oder des Aufenthalts von Personen im Staatsgebiet, auch durch Abfangen an der Grenze. In zunehmendem Maße nutzen Staaten jedoch externalisierte Formen der Grenzkontrolle, um den Zugang von Ausländer*innen zu ihrem Hoheitsgebiet zu verhindern.

12. Generell gilt, dass externalisierte Grenzkontrollmaßnahmen, die rechtswidrig wären, wenn sie im Hoheitsgebiet eines Staates oder an seinen Grenzen durchgeführt würden, auch dann rechtswidrig bleiben, wenn sie außerhalb des eigenen Hoheitsgebiets in Bezug auf eine Person oder einen Ort durchgeführt werden, über die dieser Staat Kontrolle ausübt. So verstoßen beispielsweise Push-Backs, bei denen ankommende Personen ohne angemessene Prüfung des Anspruchs auf Einreise oder internationalen Schutz zurückgewiesen werden, gegen Flüchtlings- und Menschenrechte, wenn sie von einem Staat an seiner Grenze durchgeführt werden – sie sind ebenso rechtswidrig, wenn sie von diesem Staat oder seinen Vertretern außerhalb seines Hoheitsgebiets begangen werden.[2]

13. Extraterritoriale Maßnahmen, die die physische Anwesenheit eines Staates oder seiner Vertreter*innen im Hoheitsgebiet eines anderen Staates beinhalten, bedürfen der Zustimmung dieses Staates. Für externalisierte Grenzkontrollmaßnahmen, die keine physische Präsenz beinhalten, wie etwa Visaregelungen und Sanktionen gegen Beförderungsunternehmen oder das Abfangen von Schiffen auf hoher See, ist eine solche Zustimmung in der Regel nicht erforderlich.

14. Doch externe Grenzkontrollmaßnahmen, die keine physische Kontrolle über eine Person oder einen Ort durch einen Staat erfordern, wie Visaregelungen und Beförderungssanktionen, können rechtswidrige Auswirkungen haben, wenn die betreffende Entscheidung dieses Staates Teil einer Verhaltenskette ist, die eine Person direkt einer Verletzung geschützter Menschenrechte aussetzt, und zwar umso mehr, wenn eine Diskriminierung aus geschützten Gründen vorliegt.

15. Ein Staat entzieht sich nicht der rechtlichen Verantwortung für extraterritorial durchgeführte rechtswidrige Grenzkontrollmaßnahmen, indem er diese Funktion an andere kooperierende Staaten, IOs oder private Akteure delegiert, wie die sekundären Regeln der staatlichen Verantwortung des Staates darlegen (Abs. 8-9 oben). 

EXTERNALISIERTE ASYLSYSTEME UND VÖLKERRECHT

16. Die Staaten brauchen ein nationales Asylsystem, um über Asylanträge zu entscheiden und die Verpflichtungen gegenüber Flüchtlingen zu erfüllen. Einige Staaten versuchen, wichtige Elemente dieser Funktion auszulagern, indem sie Asylbewerber, die in ihrem Hoheitsgebiet angekommen sind, zur „Drittstaatsbearbeitung“ überstellen, d.h. zur Bearbeitung des Asylantrags und/oder die Gewährung von internationalem Schutz in einem anderen Staat. Alle Vereinbarungen zur Auslagerung von Asylfunktionen unterliegen weiterhin den geltenden Regeln des Völkerrechts.

17. Internationale Abkommen über die Abfertigung in Drittstaaten müssen eine Form haben, die geeignet ist, die Rechte der überstellten Personen zu schützen, und sind im Idealfall völkerrechtlich verbindlich. Ihr Inhalt muss die anwendbaren materiellen und Verfahrensstandards (siehe Abs. 18-24) und einen wirksamen Überwachungsmechanismus enthalten, um sicherzustellen, dass die Rechte der überstellten Asylbewerber während der Umsetzung respektiert werden und die Situation korrigiert wird, wenn dies nicht der Fall ist. Diese Vereinbarungen sollten veröffentlicht werden und der Kontrolle durch demokratische und gerichtliche Mechanismen unterliegen.

18. Vor der Überstellung von Asylbewerber*innen in ein Drittstaat gemäß einem Abkommen muss die Rechtmäßigkeit der Überstellung im Einzelfall geprüft werden. Diese sollte im Hoheitsgebiet des überstellenden Staates, nicht an Bord eines Schiffes oder Flugzeugs stattfinden.

19. In diesem Verfahren vor der Überstellung muss für jede Person geprüft werden, ob eines der folgenden Elemente vorliegt, die eine Überstellung völkerrechtswidrig machen würden:

i. Jedes reale Risiko eines direkten oder indirekten Refoulement infolge der Überstellung;

ii. Eine bestehende Rechtsgrundlage für die Einreise oder den Verbleib der Person im überstellenden Staat oder andere Rechtsvorschriften, die ihre Überstellung aus dem Hoheitsgebiet verhindern würden;

iii. Jede reale Gefahr, dass die Aufnahme oder andere Regelungen im Aufnahmestaat gegen die im überstellenden Staat geltenden internationalen Menschenrechts- oder Flüchtlingsrechtsnormen verstoßen würden, einschließlich des Verbots der willkürlichen Inhaftierung und der willkürlichen Einschränkung der Bewegungsfreiheit.

20. Bei solchen Bewertungen vor der Überstellung sollten auch die folgenden praktischen Aspekte berücksichtigt werden, um zu beurteilen, ob die individuelle Überstellung eines Asylbewerbers angesichts des Sachverhalts angemessen ist:

i. Das Risiko, dass die Person nicht ins Aufnahmeland eingelassen wird;

ii. Das Fehlen jeder vorherigen Verbindung der Person mit dem Aufnahmestaat, insbesondere wenn die Vereinbarung die Gewährung von Asyl im Aufnahmestaat vorsieht;

iii. Etwaige besondere Bedürfnisse der Person, auch aufgrund ihres Geschlechts oder anderer geschützter Merkmale, und die Fähigkeit des Aufnahmestaats, diese Bedürfnisse zu erfüllen;

iv. Die allgemeinen Bedingungen im Aufnahmeland und deren Stabilität, einschließlich bewaffneter Konflikte oder allgemeiner Gewalt, schwerer Katastrophen und/oder Muster weit verbreiteter Menschenrechtsverletzungen, insbesondere wenn diese diskriminierend für die betreffende Person sind.

21. Asylbewerber*innen, die einer Drittstaatenregelung unterliegen, müssen Zugang zu einem fairen und effizienten Verfahren im Einklang mit internationalen Standards haben, sowohl bei der Prüfung vor der Überstellung im Überstellungsstaat als auch bei dem Asylfeststellungsverfahren im Aufnahmestaat.

22. Betreibt ein überstellender Staat Asyleinrichtungen in einem Drittstaat, so unterliegen diese Einrichtungen denselben völkerrechtlichen Normen, die für solche Einrichtungen in seinem eigenen Hoheitsgebiet gelten. Diese Normen gelten für alle ausgelagerten Asyleinrichtungen, für die der überstellende Staat die extraterritoriale Hoheitsgewalt behält, auch durch eine wirksame Kontrolle über die überstellte Person oder über den Standort der Einrichtungen, oder wenn das Verhalten dieses Staates Teil einer Handlungskette ist, durch die eine Person unmittelbar einer Verletzung geschützter Menschenrechte ausgesetzt wird. Der Aufnahmestaat muss sicherstellen, dass der Betrieb dieser Einrichtungen in seinem Hoheitsgebiet mit seinen eigenen völkerrechtlichen Verpflichtungen übereinstimmt.

23. Übergibt ein Staat Asylbewerber*innen an einen anderen Staat zum Zwecke der Abfertigung in einem Drittstaat, behält danach aber keine Zuständigkeit, dann kann von ihm verlangt werden, dass er sicherstellt, dass die grundlegenden völkerrechtlichen Garantien, die für Asylbewerber*innen in seinem eigenen Hoheitsgebiet gelten, im Aufnahmestaat rechtlich und praktisch beachtet werden und in der Praxis im Aufnahmestaat eingehalten werden, unabhängig davon, ob der Aufnahmestaat Vertragspartei der einschlägigen Verträge ist oder nicht. Anwendbare internationale Menschenrechtsnormen im Aufnahmestaat müssen weiterhin unter allen Umständen eingehalten werden.

24. Erstreckt sich die Drittstaatenregelung auf die Gewährung von internationalem Schutz durch den Aufnahmestaat, müssen überstellte Asylbewerber*innen im Aufnahmestaat weiterhin Schutz vor Zurückweisung erhalten. Die im Aufnahmestaat geltenden internationalen Menschenrechtsnormen müssen auch weiterhin unter allen Umständen beachtet werden. Ist der überstellende Staat eine Vertragspartei der Flüchtlingskonvention, so müssen alle darin enthaltenen völkerrechtlichen Garantien im Aufnahmestaat in Recht und Praxis beachtet werden, auch wenn der Aufnahmestaat nicht Vertragspartei der Konvention ist.

25. Im Allgemeinen legen völkerrechtliche Grundsätze nahe, dass Staaten Elemente ihrer Schutzfunktionen für Flüchtlinge nur dann an einen Staat oder eine Einrichtung außerhalb ihres eigenen Hoheitsgebiets auslagern dürfen, wenn dies in Übereinstimmung mit ihren eigenen rechtlichen Verpflichtungen und aus Gründen des guten Glaubens getan wird – beispielsweise zur Entlastung eines Landes, in dem im Zusammenhang mit einem Massenzustrom Asyl zuerst Asyl gewährt wurde.

MECHANISMEN DER RECHENSCHAFT IM KONTEXT DER EXTERNALISIERUNG

26. Staaten und andere Rechtssubjekte, die an Externalisierungspraktiken beteiligt sind, sind rechtlich für ihre Handlungen, einschließlich etwaiger Verstöße gegen völkerrechtliche Normen, vor internationalen, regionalen und nationalen gerichtlichen und anderen Durchsetzungsmechanismen verantwortlich. Weder der extraterritoriale Charakter von Externalisierungsmaßnahmen noch Versuche, solche Maßnahmen zu delegieren, erlauben es Staaten, sich ihren Verpflichtungen nach dem Völkerrecht und der rechtlichen Verantwortlichkeit für Verstöße dieser Normen zu entziehen.

27. In Anbetracht der Tatsache, dass Asylbewerber*innen, die von externalisierten Maßnahmen betroffen sind, häufig mit ernsthaften praktischen Hindernissen beim Zugang zu solchen Rechtsmitteln konfrontiert sind, ist die Entwicklung robusterer Systeme für eine wirksame unabhängige Überwachung und innerstaatlicher Rechtswege zur Anfechtung des Verhaltens der einschlägigen Akteure dringend erforderlich, um die Transparenz zu fördern und die Rechenschaftspflicht der Staaten und anderer Einrichtungen für die auferlegten Normen zu stärken.

[Mit Dank an die Refugee Law Initiative für die Bereitstellung dieses Dokuments]

[1] Für eine umfassendere rechtliche Analyse siehe das begleitende Analysepapier: Cantor, David, et al. (2022), ‘Externalisation, Access to Territorial Asylum, and International Law’, International Journal of Refugee Law, 34 (1), 120-156. 

[2] Das Zurückdrängen von seeuntüchtigen Booten in Seenot verstößt auch gegen die seerechtliche Verpflichtung, Personen in Not zu retten und sie an einen „sicheren Ort“ an Land zu bringen, an dem die grundlegenden menschlichen Bedürfnisse erfüllt werden. Ähnliche Rechtsnormen gelten für „Rückzüge“, bei denen ein kooperierender Staat sich bereit erklärt, Menschen am Verlassen seines Hoheitsgebiets zu hindern und/oder sie auf See abzufangen und zwangsweise in sein Hoheitsgebiet zurückzubringen.

Original: International Journal of Refugee Law, 2022, Vol 34, No 1, 114–119, https://doi.org/10.1093/ijrl/eeac022.

Deutsche Übersetzung: Marina Sommer, GIGA