Franzisca Zanker, Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Arnold-Bergstraesser-Institut (ABI), Freiburg

Ruanda ist nicht das erste Land, mit dem europäische Staaten über die Aufnahme von Asylsuchenden aus Drittstaaten verhandeln. Nach dem Regierungswechsel in Großbritannien sind die „Ruanda-Pläne“ zwar vorerst vom Tisch. Dennoch wird in Europa weiterhin über eine Externalisierung von Asylverfahren etwa in afrikanische Staaten diskutiert. Die Umsetzung bleibt jedoch unwahrscheinlich, weil die Interessen der europäischen und der afrikanischen Länder unterschiedlich sind.

In den letzten Jahren plante Großbritannien, Asylsuchende nach Ruanda abzuschieben, um deren Asylanträge dort zu bearbeiten. In einem dramatischen Hin- und Her lehnten verschiedene Gerichtshöfe das Vorhaben ab, woraufhin die Tory-Regierung Anpassungen vornahm und es trotzdem verabschiedete. Jetzt hat die neue Labour-Regierung den Plänen eine Absage erteilt. Trotzdem nahmen Beamt*innen der Einwanderungsbehörde in den Wochen vor den Wahlen hunderte Geflüchtete fest und bis heute hat sich nichts an der generell migrationsfeindlichen Politik geändert. Die „Ruanda-Pläne“ waren nicht neu. Sie gehen auf jahrelange Diskussionen zurück, die vom australischen Modell der Auslagerung von Asylverfahren inspiriert sind.[2] Diese sogenannte pazifische Lösung, bei der nach Australien schwimmende Bootsflüchtlinge in Lager in Papua-Neuguinea und Nauru abgeschoben werden bevor sie einen Asylantrag stellen, hat auch die Phantasien deutscher Politiker*innen geweckt. So wurde das Thema etwa auf der Ministerpräsidentenkonferenz am 20. Juni thematisiert.[3]

Eine Frage bei der afrikabezogenen Debatte ist, ob Ruanda ein sicherer Drittstaat ist. Aus Sicht von Kritiker*innen sprechen die schlechte Menschenrechtsbilanz, fehlende Meinungs- und Pressefreiheit, sowie Vorwürfe der Zurückweisung von Flüchtenden bereits für sich.[4] Doch wären abgesehen von Ruanda andere afrikanische Länder überhaupt bereit, um zu kooperieren? Zu selten stellen europäische Politiker*innen die Frage, wie ein solches Modell überhaupt funktionieren soll. Die bisher aufgetretenen Probleme machen deutlich, wie unwahrscheinlich das ist.

Evakuierungen aus Libyen und Tunesien

Wenig überraschend gibt es Beispiele dafür, dass afrikanische Staaten ihre Bürger*innen schützen wollen. Das gilt auch für diejenigen ihrer Staatsbürger*innen, die das Land verlassen haben und im Ausland in Gefahr geraten. So war etwa die Veröffentlichung von CNN-Aufnahmen Ende 2017 für viele afrikanische Staaten ein Wendepunkt: Sie zeigen, wie afrikanische Migrant*innen in Libyen unter schrecklichen Bedingungen eingesperrt und als Arbeitskräfte verkauft werden. Es folgte ein diplomatischer Aufschrei: Staaten zogen ihre Botschafter*innen zurück und verurteilten die Menschenrechtsverletzungen.[5] Einzelne afrikanische Staaten evakuierten hunderte Staatsbürger*innen und Nigeria holte nach eigenen Angaben 5.000 Personen zurück ins Land.[6] Einige Jahre später, 2023, evakuierten Staaten wie Guinea ihre Bürger*innen aus Tunesien – nachdem es dort zu verheerenden rassistischen Angriffen auf afrikanische Migrant*innen gekommen war. [7]

2019 beschlossen die Afrikanische Union (AU), Ruanda und das UN-Flüchtlingskommissariat (UNHCR) einen Evakuierungsplan für Geflüchtete aus Libyen nach Ruanda. Dort waren die Bedingungen während des Asylprozesses eindeutig besser als in Libyen. Ruandische Regierungsvertreter*innen betonten dabei, dass die Regelung dem Schutz afrikanischer Geflüchteter diene: „Ruanda hat kein Geld dafür genommen, afrikanische Geflüchtete aus Libyen aufzunehmen. Es war unser Vorschlag und wir stehen hinter der Idee. Wir glauben an afrikanische Lösungen für afrikanische Probleme. Wir warten nicht auf Hilfe von außen.“ [8]Bemerkenswert an diesem Mechanismus zur Notfallevakuierung (Emergency Transit Mechanism, ETM) ist die Rolle der AU als Partnerin und das ausdrückliche Engagement Ruandas. Zwischen 2019 und März 2024 evakuierte das UNHCR 2.242 Geflüchtete und Asylsuchende nach Ruanda.[9]

Die Evakuierungen aus den katastrophalen Bedingungen in Libyen können allerdings nicht mit Rücknahmen von Asylsuchenden aus Europa gleichgesetzt werden. Aus Sicht afrikanischer Regierungen erscheint ein, möglicherweise temporärer, Aufenthalt in Europa, trotz der Prekarität, Rassismuserfahrungen und anderen Diskriminierungen, oftmals besser als der Aufenthalt in einem anderen afrikanischen Land. [10]

Die rechtlichen Möglichkeiten schrumpfen

Dennoch gab es bereits Rahmenabkommen, die auch die Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen aus der EU ermöglichen sollten: Das Abkommen von Cotonou aus dem Jahr 2000 wurde von der EU, afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten unterzeichnet. Im Rahmen dieses Abkommens ergibt sich die Möglichkeit, dass Länder die zwangsweise Rückkehr von Personen aus europäischen Staaten akzeptieren, dieses auch tun wenn diese keine eigenen Staatsangehörigen sind.

Das einzige Land, in dem ein solches Szenario vorstellbar war, ist Kap Verde. Das Land hatte 2008 ein Mobilitätsabkommen mit der EU geschlossen. 2014 folgte ein Rücknahmeabkommen, das die Aufnahme von Drittstaatler*innen ermöglichte, die über Kap Verde in die EU eingereist waren. Es ist jedoch unklar, ob dies tatsächlich umgesetzt wurde.[11] Inzwischen wurde das Cotonou-Abkommen im November 2023 nach jahrelangen, harten Verhandlungen durch das Samoa-Abkommen ersetzt – auch wenn nicht alle Partner*innen unterschrieben haben. [12] Das neue Abkommen enthält keine Bestimmung zu Drittstaatler*innen mehr, sondern beschränkt sich nur noch auf die Rücknahme von Staatsangehörigen.

Das sind für die mögliche Auslagerung von Asylverfahren in afrikanische Länder keine guten Vorzeichen. Die AU hat sich bereits 2015 gegen derartige Versuche ausgesprochen und erklärte: „Die Afrikanische Union unterstützt die Einrichtung sogenannter Verfahrenszentren in Afrika nicht und kann sie nicht gutheißen… [sie] sind de facto Haftzentren, die eine schwere Verletzung der Menschenrechte und eine erneute Viktimisierung von Migrant*innen darstellen“. Im Jahr 2021 folgte die Ergänzung: „Versuche, die Migration von Afrika nach Europa einzudämmen, sind fremdenfeindlich und völlig inakzeptabel“.[13]

Von Zuckerbrot und Peitsche

Die EU als Institution hat neben bilateralen Abkommen viele Jahre lang versucht, die Migrationszusammenarbeit mit den afrikanischen Partnern nach europäischen Interessen zu verbessern. Der Fokus dieser Bemühungen lag auf der Ursachenbekämpfung der Migration, wodurch die Migration nach Europa gestoppt werden soll. Ein zentraler Bestandteil dieses Ansatzes ist die Rückführung afrikanischer Migrant*innen, die in Europa nicht asylberechtigt sind oder aus anderen Gründen (etwa wegen Überschreitung der Visumspflicht) kein Aufenthaltsrecht haben.

Rückführung und Wiederaufnahme sind seit den frühen 1990er-Jahren immer wiederkehrende Themen im europäischen Migrationsdiskurs. Zwei zentrale bilaterale Instrumente dabei sind Mobilitätsabkommen (MP) und die weniger verbindlichen Gemeinsamen Agenden für Migration und Mobilität (CAMM). Erstere bieten einen Rahmen für die Verhandlung von bilateralen Rücknahmeabkommen mit der EU. Stand 2024 gibt es neun MPs – eines davon in Afrika, nämlich mit Kap Verde und zwei CAMMs mit Nigeria und Äthiopien.

Mit der 2015 verabschiedeten neuen „Europäischen Migrationsagenda“ und Partnerschaftsabkommen mit Drittländern änderte sich der Ansatz, mit dem die EU die eigenen Interessen durchsetzt. Aus dem Zuckerbrot – wir stellen hohe Summen an ,Entwicklungsgeldern‘ im Gegenzug für die Zustimmung bei Externalisierungsmaßnahmen bereit – wurde schnell die (angedrohte) Peitsche: negative Konsequenzen wie Visasanktionen für jene Länder, die nicht ausreichend kooperieren. Tatsächlich trat 2020 eine überarbeitete EU-Visabestimmung in Kraft, die explizit erlaubt, Visa als Verhandlungsgegenstand zu verwenden, wenn ein Land bei Rücknahmen nicht kooperiert. Sanktionen sind zum Beispiel Einschränkungen bei der Bearbeitung von Visaanträgen sowie Anpassung der Gebühren.

Im Jahr 2021 wurden Visasanktionen gegen Gambia verhängt, die erst im April 2024 vollständig aufgehoben wurden, nachdem „Gambia seine Zusammenarbeit bei der Rückübernahme erheblich und nachhaltig verbessert hat“.[14] Im selben Monat verhängte die EU Visasanktionen gegen Äthiopien, weil das Land angeblich nicht ausreichend bei der Rückführung kooperiert: Mehrfachvisa sind nicht mehr möglich, die Zeit für die Visabearbeitung wurde verlängert und die Visagebühr kann für Inhaber*innen von Diplomatenpässen nicht mehr erlassen werden. [15]

Trotz dieser umfangreichen Bemühungen seitens der EU bleibt der ,Erfolg‘ aus. Nur ein Bruchteil derjenigen, die aus Europa abgeschoben werden sollen, kommt tatsächlich im Heimatland an.[16] Dem liegt eine ganze Reihe von Gründen zugrunde, zu denen auch gehört, dass die Rückführung selbst nicht im Interesse der afrikanischen Staaten liegt. Zeitgleich ist das Misstrauen zwischen den Kontinenten gewachsen, es gibt mehr Sanktionen und trotzdem besteht keine Aussicht auf neue Migrationsabkommen mit afrikanischen Ländern südlich der Sahara. Die im Partnerschaftsrahmen von 2016 vorgesehenen Abkommen werden heute nicht mehr diskutiert, geschweige denn, dass ein Rückübernahmeabkommen wie mit Kap Verde in Sicht wäre.

Widerstand gegen Abschiebungen aus der EU

Doch wie positionieren sich die afrikanischen Staaten selbst zur EU-Externalisierungspolitik? Die Forschung zu den Interessen der Staaten des Globalen Südens in Sachen Migrationspolitik steht noch am Anfang.[17] Hinzukommt, dass Länder weder homogen sind noch auf einen Weg festgelegt. Doch es gibt einige Trends: Die Länder erleben hohen innenpolitischen Druck, da Rückkehrabkommen aus einer Reihe von Gründen sehr unpopulär sind. Dazu zählen die Gewalt im Rahmen von Zwangsrückführungen und das Ausbleiben von Rücküberweisungen aus Europa. Die Zusammenarbeit mit der EU für Rückkehrabkommen kann Wähler*innenstimmen kosten und sogar Stabilität, da die Zurückgekehrten teilweise mit Gewaltandrohungen gegen ihre Situation protestieren.[18] In Mali gelang es der Association Malienne des Expulsés und dem Forum pour un Autre Mali 2009 mit einer Protestkampagne, den Abschluss eines Rücknahmeabkommens zu verhindern.[19] Gleichzeitig sind afrikanische Länder nicht immun gegen den großen Druck von Seiten der EU und ihrer Mitglieder. Manchmal beugen sie sich dem Versprechen von (dringend nötigen) Entwicklungsgeldern, Ausbildungsprogrammen und natürlich diplomatischem Druck, wie den oben erwähnten Visasanktionen. Angesichts unübersehbarer Ungleichheiten in den internationalen Beziehungen ist die Ausgangslage alles andere als gleichberechtigt.

Was bedeutet das für afrikanische Staaten ? – Nicht dass, was europäische Politiker*innen vielleicht erwarten würden, die es eilig haben, Externalisierungsabkommen zu unterschreiben. Das zeigen die folgenden drei Länder: Gambia verhängte 2019, sehr zum Ärger vieler europäischer Diplomat*innen, ein Moratorium gegen weitere Abschiebeflüge aus der EU. Zuvor, ab November 2018, gab es zwischen der EU und der gambischen Regierung ein nicht bindendes Abkommen der „guten Zusammenarbeit für Rückführungen“. Es führte tatsächlich zu mehr Abschiebungen, doch die gambische Regierung kritisierte bald, die EU halte nicht alle technischen Vorgaben ein. Das Moratorium gegen Abschiebungen wurde in einer Zeit verhängt, in der die gambische Regierung mit zunehmenden innenpolitischen Unruhen zu kämpfen hatte.

Der Senegal pflegt in Bezug auf Migration auf die Kanarischen Inseln eine lange Tradition der Zusammenarbeit mit Frankreich und der EU: Unter anderem werden senegalesische Gewässer gemeinsam überwacht.[20] Ein formales Migrationsabkommen wurde jedoch, trotz vieler Jahre Lobbyarbeit, nie abgeschlossen und das Thema Rückführungen wurde im lokalen Wahlkampf negativ diskutiert.

Und auch Nigeria hat trotz langer Jahre der Lobbyarbeit kein Rückkehrabkommen mit der EU unterschrieben, obwohl das Land 2015 eine Gemeinsame Agenda zu Migration und Mobilität verabschiedet hatte. Nachdem die Verhandlungen um ein Rückkehrabkommen 2016 gescheitert waren, zog die EU ein geplantes Ausbildungsprogramm zurück, das der Nothilfe-Treuhandfonds für Afrika mit 40 Millionen Euro finanzieren wollte.[21] Für Nigeria sind jedoch Rücküberweisungen und Investitionen aus der Diaspora in das nationale Wachstum wichtiger und jedes Abkommen mit der EU könnte diese bedrohen.

Afrikanische Staaten tendieren also keineswegs dazu, Abschiebungs-Kooperationen ohne weiteres zuzustimmen. Angesichts der asymmetrischen Position vieler Staaten, in die abgeschoben wird, können Strategien der Nichterfüllung jedoch unter Umständen zurückhaltend und reaktiv sein. Ein Beispiel für solche Mikro-Verweigerungen ist das Blockieren der Identifizierung abgelehnter Asylsuchender, die in der EU auf ihre Abschiebung warten.[22]

Was bedeutet das für die Externalisierungspläne?

Als die Ruanda-Pläne neu waren, wurde in der britischen Presse behauptet, Ghana sei ein weiterer potentieller Partner. In Reaktion darauf postete der ghanaische Außenminister auf (damals noch) Twitter eine Pressemitteilung: Ghana sei weder mit Großbritannien in solchen Gesprächen gewesen, noch hätte es dies vor; genauso wenig wie es geplant sei, Drittstaatler*innen aufzunehmen.[23] Nicht alle Länder sind in ihrer Ablehnung dieser Ideen so offen (der Tweet wurde inzwischen gelöscht). Doch es gibt einen Einblick, wie afrikanische Vertreter*innen über solche Pläne denken.

Warum Ruanda zuerst in den Deal mit Großbritannien einwilligte, ist mit verschiedenen Aspekten wie etwa mit geopolitischen Vorteilen zu erklären. Humanitäre Argumente zur Flüchtlingsaufnahme, wie im Falle Ruandas, sind zwar Teil der offiziellen Rhetorik und finden in der eigenen Gesellschaft Anklang. Allerdings lässt sich der Anspruch, zum Beispiel Geflüchtete aus Afghanistan aufzunehmen, schwer mit einer Aufnahme Asylsuchender aus Europa vergleichen.

Angesichts der Tatsachen, dass die meisten Geflüchteten ohnehin im Globalen Süden bleiben[24], und in afrikanischen Ländern Diskussionen um koloniale Kontinuitäten aufleben sowie zurzeit antieuropäische Ressentiments wachsen, wird sich an der Ablehnung von europäischen Externalisierungsabkommen durch die lokalen afrikanischen Bevölkerungen nichts ändern. Darüber hinaus ist die Idee der Externalisierung von Asylverfahren eine weitere Illustrierung der beschämenden Ungerechtigkeit in der Frage, wer unter welchen Umständen mobil sein darf. Es gibt viele Gründe, warum die Auslagerung von Asylverfahren in afrikanische Länder wenig Sinn macht, beispielsweise die Missachtung der Menschenrechte oder die damit verbundenen hohen Kosten für eine relativ kleine Anzahl an Menschen. Zentral ist, dass Zwangsrückführungen trotz jahrzehntelanger Finanzierung und politischer Priorisierung sehr geringe Wirkung gezeigt haben – es ist sehr unwahrscheinlich, dass diese Strategie eine Zukunft hat.

Fußnoten

[1] Der Artikel erschien im englischen Original auf https://externalizingasylum.info/outsourcing-asylum-to-african-states-an-endeavour-destined-to-fail/ und in deutscher Übersetzung zuerst im iz3W, Heft 404, September/Oktober 2024.

[2] Rose Jaji, “Externalization, the Commodification of Asylum, and Implications for International Refugee Law,” Externalizing Asylum (blog), June 14, 2024, https://externalizingasylum.info/externalization-the-commodification-of-asylum-and-implications-for-international-refugee-law/ .

[3] Simon Langemann and Mark Schieritz, “Migrationspolitik: Sollen wir Flüchtlinge nach Ruanda schicken?,” Die Zeit, June 12, 2024, https://www.zeit.de/2024/26/migrationspolitik-europa-ruanda-afrika-fluechtlinge-gerald-knaus

[4] Dominic Casciani, “Rwanda Scheme: UN Agency Warns of New Abuses Evidence,” BBC News, June 10, 2024, https://www.bbc.com/news/articles/cq55yqn0322o; Human Rights Watch, “Rwanda: Human Rights Watch Researcher Barred,” May 16, 2024, https://www.hrw.org/news/2024/05/16/rwanda-human-rights-watch-researcher-barred

[5] Franzisca Zanker, “Beyond the Eurocentric Gaze – Refugee and Migration Governance in Africa,” in Worlds Apart? Perspectives on Africa-EU Migration, ed. Adeoye O. Akinola and Jesper Bjarnesen (Fanele Publishers, 2022).

[6] Kwaku Arhin-Sam, “The Political Economy of Migration Governance in Nigeria” (Freiburg: Arnold Bergstraesser Institute, 2019).

[7]  Franzisca Zanker and Nermin Abbassi, “Tunisia: President’s Offensive Statements Targeted Black Migrants – with Widespread Fallout,” The Conversation, March 16, 2023, http://theconversation.com/tunisia-presidents-offensive-statements-targeted-black-migrants-with-widespread-fallout-201593

[8] Edmund Kagire, “Rwanda Never Received Money to Host Refugees from Libya – Kamayirese,” KT PRESS (blog), September 10, 2019, https://www.ktpress.rw/2019/09/rwanda-never-received-money-to-host-refugees-from-libya-kamayirese

[9] UNHCR, “UNHCR’s Emergency Transit Mechanism Centre in Rwanda,” accessed June 14, 2024, https://www.unhcr.org/uk/unhcr-s-emergency-transit-mechanism-centre-rwanda

[10] Franzisca Zanker and Judith Altrogge, “Protective Exclusion as a Postcolonial Strategy: Rethinking Deportations and Sovereignty in The Gambia,” Security Dialogue 53, no. 5 (2022): 475–93.

[11] Expert*innen glauben, dass die EU einige Drittstaatsangehörige zurückkehren konnten , siehe Gemma Hennessey, “Migration-Relevant Policies in Cabo Verde” (Oslo: Peace Research Institute Oslo, 2021), 14, https://www.mignex.org/cpv

[12] Maurizio Carbone, “Double Two-Level Games and International Negotiations: Making Sense of Migration Governance in EU-Africa Relations,” Journal of Contemporary European Studies 30, no. 4 (October 2, 2022): 750–62, https://doi.org/10.1080/14782804.2022.2106954

[13] African Union, “Statement by H.E. Dr. Nkosazana Dlamini Zuma Chairperson of the African Union Commission on the Occasion of the Valletta Summit on Migration,” 2015, https://au.int/fr/node/25444; African Union, “Press Statement On Denmark’s Alien Act Provision to Externalize Asylum Procedures to Third Countries,” August 2, 2021, https://au.int/en/pressreleases/20210802/press-statement-denmarks-alien-act-provision-externalize-asylum-procedures

[14] European Council, “The Gambia: Visa Fees down to Normal Level,” April 12, 2024, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2024/04/12/the-gambia-visa-fees-down-to-normal-level .

[15] European Council, “Ethiopia: Council Restricts Visa Provision,” April 29, 2024, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2024/04/29/ethiopia-council-restricts-visa-provision/

[16] Franzisca Zanker et al., “Challenges in EU-African Migration Cooperation: West African Perspectives on Forced Return,” MEDAM Policy Brief, no. 2019/5 (2019).

[17] e.g. Fiona B. Adamson and Gerasimos Tsourapas, “The Migration State in the Global South: Nationalizing, Developmental, and Neoliberal Models of Migration Management,” International Migration Review 54, no. 3 (2020): 0197918319879057, https://doi.org/10.1177/0197918319879057;  Lorena Gazzotti, Melissa Mouthaan, and Katharina Natter, “Embracing Complexity in ‘Southern’ Migration Governance,” Territory, Politics, Governance 11, no. 4 (2023): 625–37, https://doi.org/10.1080/21622671.2022.2039277

[18] Franzisca Zanker and Judith Altrogge, “The Political Influence of Return: From Diaspora to Libyan Transit Returnees,” International Migration 57, no. 4 (August 1, 2019): 167–80, https://doi.org/10.1111/imig.12578

[19] Clara Lecadet, “From Migrant Destitution to Self-Organization into Transitory National Communities: The Revival of Citizenship in Post-Deportation Experience in Mali,” in The Social, Political and Historical Contours of Deportation (Springer, 2012), 143–58.

[20] Luna Vives, “The European Union–West African Sea Border: Anti-Immigration Strategies and Territoriality,” European Urban and Regional Studies 24, no. 2 (April 1, 2017): 209–24, https://doi.org/10.1177/0969776416631790

[21] David Kipp, Nadine Knapp, and Amrei Meier, “Negative Sanctions and the EU’s External Migration Policy,” SWP Comment 2020/C 34 (Berlin: German Institute for International and Security Affairs (SWP), June 2020), https://www.swp-berlin.org/10.18449/2020C34/

[22]  Henrietta McNeill, “Deportation as a Neo-Colonial Act: How Deporting State Influence Extends beyond the Border,” Political Geography 102 (April 1, 2023): https://doi.org/10.1016/j.polgeo.2023.102845; Franzisca Zanker, “A Typology of Resistance: The ‘Hot Potato’ of European Return in West Africa,” Territory, Politics, Governance online first (April 27, 2023): 1–20, https://doi.org/10.1080/21622671.2023.2198579

[23] Graeme Demianyk, “Ghana Slaps Down Boris Johnson’s ‘Operation Red Meat’ In Humiliation For UK,” HuffPost UK, January 18, 2022, https://www.huffingtonpost.co.uk/entry/ghana-operation-red-dead-meat-boris-johnson_uk_61e6f512e4b05645a6ed0b63

[24] Nach dem jüngsten Bericht des UNHCR werden 75 % der Geflüchteten von Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen aufgenommen, siehe UNHCR, “Global Trends Forced Migration Report 2023” (Geneva: United Nations High Commissioner for Refugees, June 2024), https://www.unhcr.org/global-trends-report-2023