Maximilian Pichl, Professor, Hochschule RheinMain

Hinter der Idee von Drittstaatskonzepten steckt das Ziel, dass Asylsuchende grundsätzlich nicht in Europa um internationalen Schutz ersuchen sollen. Doch was passiert, wenn es Asylsuchende dennoch schaffen, europäisches Territorium zu erreichen? In vielen Staaten des Globalen Nordens haben sich beschleunigte Asylverfahren als ein Instrument etabliert, um die Zulässigkeit von Asylanträgen zu überprüfen und ggf. einen Drittstaat als zuständigen Staat für den Asylsuchenden zu bestimmen. Die Praxis der Beschleunigung von Asylverfahren wirft jedoch rechtsstaatliche Probleme auf und verhindert eine umfassende materielle Prüfung der Schutzanträge.

Der Wunsch nach einer Externalisierung von Asylverfahren ist zu einem bestimmenden modus operandi in der globalen Flüchtlingspolitik avanciert.[1] In der deutschen Diskussion um Drittstaatskonzepte, die vor allem CDU/CSU mit ihrer Positionsbestimmung durch das neue Grundsatzprogramm befeuern, ist von einer vollständigen Auslagerung von Asylverfahren die Rede. Die italienische Regierung unter Giorgia Meloni verfolgt mit dem sog. „Albanien-Modell“ diese Strategie, indem auf albanischem Territorium Asylverfahren unter italienischer Hoheitsgewalt durchgeführt werden sollen. Hiervon werden Menschen betroffen sein, die auf Hoher See durch italienische Grenzbehörden abgefangen wurden. Etwas anders ausgestaltet ist das „Ruanda-Modell“, das die britische Tory-Regierung seit Monaten (erfolglos) versucht zu implementieren. Diesem Konzept zufolge sollen Asylverfahren in Ruanda durchgeführt werden, wobei Großbritannien finanzielle und logistische Unterstützung leistet.

Wie zahlreiche Expert:innen schon festgestellt haben, sind beide Modelle nicht ohne Weiteres auf das deutsche Asylsystem übertragbar.[2] Großbritannien ist nicht mehr Teil der EU und damit nicht an das Europarecht, insbesondere das Dubliner Zuständigkeitssystem gebunden. Im Gegensatz zu Italien verfügt Deutschland über keine Seegrenzen und kann daher ankommende Schutzsuchende nicht ohne Weiteres in ein anderes Land ohne Einzelfallprüfung verbringen. Lediglich an den deutschen Flughäfen sind genuine Außengrenzen im Transitbereich vorhanden. Das bedeutet in der Konsequenz: Will die Bundesrepublik Deutschland zukünftig sog. Drittstaatenkonzepte außerhalb des bisherigen europäischen Rechtsrahmens umsetzen und mit der Auslagerung von Asylverfahren verbinden, kämen die Behörden zumindest um irgendeine Form von Verwaltungsverfahren nicht herum, in dem über die Zulässigkeit einer Ablehnung und die Rückschiebung in den Drittstaat entschieden werden müsste.

Zulässigkeitsverfahren dieser Art werden schon seit Jahren in der EU mit beschleunigten Verfahren gekoppelt, in denen nicht vorrangig die materiellen Fluchtgründe, sondern der Reiseweg und die Bedingungen für den Asylsuchenden im Drittstaat geprüft werden. Griechenland führt solche fast-track-procedures systematisch seit der EU-Türkei-Erklärung von 2016 auf den Inseln durch. Sowohl das alte als auch das neue Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) sehen beschleunigte Verfahren und Zulässigkeitsverfahren vor, die ab 2026 in sog. Grenzverfahren gebündelt werden können.[3] Würde Deutschland sich für ein Drittstaatsmodell entscheiden, könnten beschleunigte Verfahren in den Grenzverfahren an den Flughäfen, aber auch systematischer in den regulären Asylverfahren zur Anwendung kommen.

Ähnlich wie bei den Drittstaatskonzepten preisen Politiker:innen parteiübergreifend auch die Beschleunigung von Verfahren als catch-it-all-concept zur Lösung der Migrationssteuerung an. Dabei sind – aus den empirischen Erfahrungen mit beschleunigten Verfahren – diverse rechtsstaatliche Einwände geboten.

Überblick über beschleunigte Asylverfahren

 Seit Ende der 1970er Jahre werden weltweit beschleunigte Asylverfahren eingesetzt, um die Zulässigkeit von Anträgen auf Schutz zu überprüfen. Sie sind ein oft genutztes Instrument, wenn es Asylsuchende trotz der zahlreichen Externalisierungsstrategien schaffen, das Hoheitsterritorium von Staaten zu erreichen. Die Genfer Flüchtlingskonvention statuiert nicht, in welcher Form Asylverfahren zur Bestimmung des Flüchtlingsstatus genau ablaufen sollen; in ihr sind vor allem die materiellen Fluchtgründe verankert. Dies hat dazu geführt, dass die Konventionsstaaten sehr unterschiedliche Formen von Asylverfahren und auch beschleunigte Verfahren etabliert haben.[4] Im europäischen Asylrecht gibt es seit der Reform der Asylverfahrensrichtlinie von 2013 eine Unterscheidung zwischen priorisierten und beschleunigten Verfahren.[5] Jedoch hat sich auch in der EU keine einheitliche Anwendungspraxis herausgebildet; dies könnte sich mit der Überführung der Richtlinie in eine unmittelbar anwendbare Verordnung ändern, sobald das neue GEAS 2026 in Kraft tritt.

In Deutschland werden beschleunigte Verfahren vor allem im Flughafentransitverfahren nach § 18a Asylgesetz durchgeführt. Bei diesen Verfahren muss das zuständige BAMF innerhalb von zwei Tagen über den Asylantrag entscheiden, ansonsten ist den Betroffenen die Einreise zu gewähren (§ 18a Abs. 6 Nr. 2 AsylG). Im Falle der Implementation neuer Drittstaatenkonzepte, z.B. in Form eines mit dem „Ruanda-Modell“ vergleichbaren Instruments, könnte der Flughafen ein Ort sein, wo über die Zulässigkeit und Abschiebung in den zu bestimmenden Drittstaat entschieden wird – jedoch sind die Einreisezahlen an den Flughäfen vergleichsweise niedrig und belaufe sich nur auf mehrere hundert im Jahr. Trotz der geringen Zahlen ist das Flughafenverfahren seit Jahrzehnten in hohem Maße fehleranfällig: „Der hohe Zeitdruck und die Notwendigkeit, im Flughafenverfahren den Fall als offensichtlich unbegründet abzulehnen, um so die Einreise verweigern zu können, führen zu einer deutlich höheren o.u.-Ablehnungsquote („offensichtlich unbegründet“, M.P.), einer mangelnden Aufklärung der Fluchtgründe und Fehlentscheidungen“, wie es in einer Studie im Auftrag von PRO ASYL heißt.[6]

Der Migrationsforscher Daniel Ghezelbash unterscheidet bei beschleunigten Asylverfahren zwei Formen[7]: 1. mit der legal obfuscation implementieren Staaten informalisierte Verfahren, die auf keiner gesetzlichen Grundlage beruhen, um de-facto Asylverfahren beschleunigt durchzuführen; als Beispiel könnten hier die beschleunigten Clusterverfahren genannt werden, die auf Empfehlung der Unternehmensberatung McKinsey ab 2015 bis 2018 im deutschen Asylsystem eingeführt wurden.[8] 2. Viel häufiger findet das Model der spatial obfuscation Anwendung: Beschleunigte Verfahren werden an spezifischen Orten oder in Räumen durchgeführt, die sich oft abseits der Öffentlichkeit befinden und schwierig oder mitunter gar nicht unabhängig kontrolliert werden können. Nicht nur das deutsche Flughafenasylverfahren ist hierfür ein paradigmatisches Beispiel, sondern auch die fast-track-procedures in Griechenland, in denen die Kombination aus Drittstaatskonzepten und beschleunigten Verfahren in der EU erprobt wurde.

Das griechische Labor

Aufgrund der EU-Türkei-Erklärung vom März 2016 versuchte der griechische Staat die Türkei als einen sicheren Drittstaat für syrische Schutzsuchende zu deklarieren, um den umstrittenen 1-1-Mechanismus durchzusetzen. Aus den Erfahrungen mit den beschleunigten Verfahren in Griechenland, die für das neue GEAS Pate standen, lassen sich Erkenntnisse für die Bewertung solcher Verfahren im Zusammenhang mit Drittstaatskonzepten ableiten.

In den fast-track-procedures[9] wurde der Asylberechtigungsprüfung eine Zulässigkeitsprüfung des Antrags auf internationalen Schutz vorangeschaltet. Zunächst waren hiervon nur Syrer:innen, seit einer Joint Ministerial Decision von 2021 auch Menschen aus den Herkunftsländern Afghanistan, Bangladesch, Pakistan und Somalia betroffen. Dies machte rund 80 Prozent aller Asylsuchenden aus. In die beschleunigten Zulässigkeitsverfahren waren und sind auch europäische Akteur:innen direkt involviert. Die Grenzagentur Frontex überprüft in standardisierten Befragungen die Nationalität der Antragssteller:innen. Die Europäische Asylagentur (früher EASO) hat sogar einen noch größeren informellen Einfluss auf das Verfahren. Faktisch fällt die Asylagentur die Entscheidung, für welche Schutzsuchenden die Türkei ein sicherer Drittstaat oder erster Asylstaat ist[10]; die griechischen Behörden schließen sich der Empfehlung in den allermeisten Fällen ohne eine eigenständige Prüfung des Sachverhalts an. Dabei darf die Agentur nach europäischem Recht eigentlich keinen Einfluss auf die Entscheidungen der mitgliedstaatlichen Asylbehörde nehmen, sondern nur Informationen bereitstellen.[11] Daran wird sich auch mit der neuen GEAS-Reform grundsätzlich nichts ändern. Etwaige Versuche, die tatsächliche Praxis juristisch anzugreifen scheiterten jedoch; das Ergebnis war keine Optimierung der Verfahren, sondern die Produktion von erheblichen Verfahrensmängeln.[12]

Die Schnellverfahren auf den griechischen Inseln weisen die typischen Probleme und Mängel auf, die für beschleunigte Asylverfahren in allen EU-Mitgliedstaaten typisch sind. Standardisierte Fragenkataloge leiten die Befragungen der Beamt:innen und lassen oft keinen Raum für die individuelle Betroffenheit der Schutzsuchenden. Die Bescheide sind geprägt von Textbausteinen, ohne Bezug auf den konkreten Sachverhalt. Besonders eklatant ist dies in Fällen von Folter und geschlechtsspezifischer Verfolgung, wie die NGO Equal Rights Beyond Borders berichtet.[13] Die Anhörungen der Betroffenen zu den Folgen einer Rücküberstellung in den angeblich „sicheren Drittstaat“ sind von kurzer Dauer (2 Stunden, im Extremfall 20 Minuten).[14] Zeitgleich gibt es immer noch wenige Asylrechtsanwält:innen und Beratungsstrukturen vor Ort, um ein rechtsstaatliches Verfahren zu garantieren. Dies ist für europäische Grenzregionen (borderlands) typisch und ein Problem für einen effektiven Rechtsschutz.

Informalisierte Verwaltungspraktiken wie sie auf den griechischen Inseln nach der EU-Türkei-Erklärung zur Umsetzung der Drittstaatenkonzepte erprobt wurden, stellen eine erhebliche Gefahr für die Rechtsstaatlichkeit dar, weil etwaige Verfahrensmängel kaum rechtlich überprüfbar sind. Wenngleich die EU zweifellos noch kein Staat ist, sind Konturen eines europäischen Staatsprojekts erkennbar, in dem sich eigenständige Verwaltungsstrukturen herausgebildet haben. Ursprünglich war die Idee, dass vornehmlich die Mitgliedstaaten durch ihre nationalen Verwaltungen das Unionsrecht vollziehen sollten. Der EU-Kommission fehlte es hierfür lange Zeit an einem entsprechenden Verwaltungsunterbau. Die Rechtswissenschaftlerin Evangelina Tsourdi macht diese de facto Herausbildung einer europäischen Verwaltungsstruktur anhand der EU-Asylagentur und Frontex auch daran fest, dass den Agenturen Ermessensspielräume in Asylverfahren eingeräumt werden, die geradezu typisch für Verwaltungsbehörden sind.^[15] Angesichts dieser Entwicklung ist fraglich, ob das Europäische Gericht und der Europäische Gerichtshof die auf europäischer Ebene fehlende feingliedrige Verwaltungsgerichtsbarkeit adäquat ersetzen können.

Sichere Drittstaatenkonzepte und beschleunigte Verfahren im neuen GEAS

Das neue GEAS, das final vom Europäischen Parlament am 10. April 2024 beschlossen wurde, hat sich stark an den griechischen Laboratorien orientiert. Die neuen Grenzverfahren (Art. 43ff. Asylverfahrens-Verordnung) sollen für bestimmte Gruppen von Asylsuchenden verpflichtend sein[16], aber optional können die EU-Mitgliedstaaten diese auch für alle Antragssteller:innen nutzen, die über einen „sicheren Drittstaat“ in die EU geflohen sind. Im Rahmen der Grenzverfahren kann u.a. die Zulässigkeit eines Antrags auf internationalen Schutz beschleunigt geprüft werden (Art. 38 Asylverfahrens-VO). Im Hinblick auf den neuen Schub an Externalisierungsstrategien, dürfte dieses Instrumentarium noch systematischer als bisher angewendet werden. Eine Übernahme der sog. Ruanda-Lösung verhindert bisher nur, dass das neue GEAS weiterhin ein Verbindungskriterium zwischen dem Drittstaat und dem Asylsuchenden erfordert – doch der politische Druck auf die EU-Kommission wächst, dass dieses Kriterium in einem Jahr überprüft werden soll, freilich noch bevor die Reform überhaupt in Kraft getreten ist.

Das Europarecht und auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs stehen beschleunigten Verfahren, wie sie in den Grenzverfahren an der Tagesordnung sein werden, nicht prinzipiell entgegen. Aber der EuGH hat bei der Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz den Behörden einen Amtsermittlungsgrundsatz und eine Sachverhaltsaufklärungspflicht auferlegt. Die Aussagen der Antragssteller:innen bilden immer nur den Ausgangspunkt der Prüfung; es ist die Pflicht der Mitgliedstaaten, die maßgeblichen Anhaltspunkte für das Schutzbegehren unter Mitwirkung der Antragssteller:innen zu prüfen.[17] Zugleich erkennt der EuGH an, dass die Asylsuchenden nicht immer in der Lage sind, ihre Anträge durch Unterlagen oder andere Beweise zu belegen[18], weswegen die staatlichen Behörden eine eigenständige Sachaufklärung betreiben müssen. Das Bundesverfassungsgericht fasst hierunter, dass Behörden und Gerichte sich eigenständig über die Verhältnisse im Zielstaat der Rückführung oder des Herkunftslandes informieren, ggf. auch Zusicherungen der dortigen Behörden einholen. Dabei sind auch tagesaktuelle Ereignisse zu berücksichtigen.[19] Zum Beispiel gibt es im Hinblick auf die Türkei immer wieder Berichte von Abschiebungen nach Syrien. Der neue-alte Kooperationspartner der EU in Sachen Externalisierung, Tunesien, praktiziert ebenfalls völkerrechtswidrige Pushbacks, indem Schutzsuchende ohne Versorgung in der algerischen Wüste ausgesetzt werden, wie journalistische Recherchen belegen.[20] Solche Informationen einzuholen braucht aber Zeit, die in einem beschleunigten Verfahren oft nicht vorhanden ist. Zugleich wird bei den Entscheider:innen ein Erwartungsdruck erzeugt, die Fälle schnell und standardisiert abzuhandeln. Die Folge davon ist, dass die Rechte der Betroffenen im Asylverfahren immer mehr in den Hintergrund treten und das Verfahren „einseitig der Verfolgung objektiver, das heißt staatlicher Zwecke dient“.[21]

Zusammenfassung

 Beschleunigte Verfahren stellen stets eine Gefahr für den materiellen Flüchtlingsschutz dar und haben sich schon in der Vergangenheit nicht als zielführend erwiesen, um die Herausforderungen des internationalen Flüchtlingsschutzes anzugehen. Den Rechtsstaat zeichnet gerade nicht Schnelligkeit um jeden Preis aus, sondern dass ein Sachverhalt in einem Verfahren umfassend erörtert wird. Und hierbei müssen die Behörden auch diejenigen Tatsachen ermitteln, die für den/die Antragsteller:in von Vorteil sind. Wenn im Asylverfahren nicht „Ruhe und Sorgfalt“[22], sondern vermeintliche Effizienz und Schnelligkeit die leitenden Prinzipien sind, werden Fehlentscheidungen bewusst in Kauf genommen. Durch die mit Drittstaatenkonzepten verbundene Manifestation einer Abschottungskultur in den Behörden könnten zukünftig noch weniger als jetzt schon die Besonderheiten des Einzelfalls bei Überprüfungen des Schutzstatus und der Sicherheit von Menschen in Drittstaaten eine Rolle spielen. Aus menschenrechtlicher Perspektive ist dies nicht hinnehmbar, weil es bei den Rechtspositionen von Schutzsuchenden um fundamentale Menschenrechte wie den Schutz des Lebens und der Gesundheit geht.

Fußnoten

[1] Freier/Karageorgiou/Ogg, The Evolution of Safe Third Country Law and Practice, in: Costello/Foster/McAdam, The Handbook of International Refugee Law, 2021, S. 518 – 534, hier S. 525.

[2] Siehe hier statt vieler: Nora Markard, Illusion der Machbarkeit: Probleme der Externalisierung deutscher Asylverfahren, vgl. https://externalizingasylum.info/de/illusion-der-machbarkeit-probleme-der-externalisierung-deutscher-asylverfahren/

[3] Die deutsche Bundesregierung muss bis Ende des Jahres eine Roadmap vorlegen, wie das neue GEAS in Deutschland implementiert werden soll.

[4] Daniel Ghezelbash, Fast-track, accelerated, and expedited procedures as a tool of exclusion, in: Catherine Dauvergne (Hrsg.): Research Handbook on the Law and Politics of Migration, 2021, S. 248ff.

[5] Art. 31 Abs. 7 und 8 AsylVerfRL.

[6] Vgl. https://www.proasyl.de/material/abgelehnt-im-niemandsland/.

[7] Daniel Ghezelbash, Fast-track, accelerated, and expedited procedures as a tool of exclusion, in: Catherine Dauvergne (Hrsg.): Research Handbook on the Law and Politics of Migration, 2021, S. 248f.

[8] Vgl. Maximilian Pichl, Rechtskämpfe, Frankfurt am Main, 2021, S. 259ff.

[9] Art. 60 (4) G4375/16.

[10] Art. 35, 38 AsylVerfRL.

[11] In der alten EASO-Verordnung war dies auch ausdrücklich verankert, siehe Art. 2 Abs. 6 EASO-VO (alte Version).

[12] Siehe Maximilian Pichl, Der Moria-Komplex, Studie für medico international, 2021, S. 10.

[13] Equal Rights Beyond Borders, Report on Border Procedures on the Greek Islands, 2021, S. 11.

[14] Ebd., S. 10.

[15] Evangelina Tsourdi, Holing the European Asylum Support Office Accountable for its role in Asylum Decision-Making: Mission Impossible?, German Law Journal, 2020, S. 519f.

[16] Verpflichtend anzuwenden sind sie für Asylsuchende aus Herkunftsstaaten mit einer europaweit durchschnittlichen Anerkennungsquote von unter 20 Prozent sowie u.a. für Asylsuchende, die ihre Identität verschleiern.

[17] EuGH, C-238/19, Rn. 52.

[18] Ebd., Rn. 55.

[19] Siehe für einen Überblick zu dieser Rechtsprechung: Kolja Naumann, Tagesaktuelle Erfassung bei volatilen Herkunftsstaaten, Asylmagazin 8-9/2019, S. 300 – 306.

[20] Siehe https://www.br.de/nachrichten/deutschland-welt/tunesien-setzt-migranten-systematisch-in-wueste-aus,UDIEIL7.

[21] Farahat, Die Objektivierung des Asylverfahrens aus verwaltungsrechtswissenschaftlicher Sicht am Beispiel der sogenannten AnkER-Zentren, Die Verwaltung, 2019, S. 326.

[22] Nora Markard, Migrationsverwaltungsrecht zwischen Beschleunigung und Effizienz, Die Verwaltung 2019, S. 337 – 358.