Ulrike Krause, Professorin, FH Münster

Die Externalisierung der Statusfeststellung von Geflüchteten, d.h. die Auslagerung von Asylverfahren in andere Staaten, beruht auf dem politischen Ziel der Abschottung und Abschreckung, um Zuflucht zu unterbinden und die Zahl ankommender Asylsuchender zu reduzieren. Internationale Studien zeigen jedoch seit langem, dass Externalisierung Zuflucht nicht unterbindet, aber schwerwiegende negative Auswirkungen verursacht. Der Beitrag widmet sich politischen, konzeptionellen und praktischen Dimensionen und potenziellen Folgen der Externalisierung von Asylverfahren durch Deutschland. Durch Externalisierung würde Deutschland seine historische und politische Verantwortung im Flüchtlingsschutz untergraben und Gefahren für Geflüchtete verschärfen. Externalisierte Asylverfahren fänden in haftähnlichen Asylzentren statt, in denen Deutschland die Einhaltung flüchtlings- und menschenrechtlicher Schutzstandards nicht sicherstellen könnte und mit menschenunwürdigen und menschenrechtsverletzenden Zuständen rechnen müsste. Diese Politik würde unvorhersehbar hohe Kosten für Deutschland produzieren und seine Stellung in der internationalen Gemeinschaft nachhaltig schwächen. Insgesamt ginge die Externalisierung von Asylverfahren auf Kosten von Menschenleben und Wohlergehen, anstatt Schutz für schutzsuchende Menschen sicherzustellen.

Externalisierung von Asylverfahren? Politische, konzeptionelle und praktische Probleme

Aufgrund von Verfolgung, Konflikten, Gewalt, Diskriminierung und weiteren Menschenrechtsverletzungen und Notlagen müssen Menschen weltweit vermehrt fliehen.[1] Die meisten Geflüchteten suchen nach wie vor in Ländern im ‚globalen Süden‘ Schutz. Laut Angaben des Flüchtlingshilfswerks der Vereinten Nationen (UNHCR) befanden sich 2023 etwa 75 Prozent aller Flüchtlinge in Staaten mit niedrigem und mittlerem Einkommen und 20 Prozent in am wenigsten entwickelten Staaten.[2] Auch in europäischen Staaten suchen Menschen Zuflucht und Deutschland gehört mittlerweile zu den wichtigsten Aufnahmestaaten. Doch Debatten über Schutz und Lösungen in der EU und in Deutschland werden zunehmend von rechtspopulistischen Stimmen und Parteien polarisiert, die schutzsuchende Geflüchtete als Gefahr darstellen und Externalisierung anstreben. Externalisierung von Asylverfahren in andere Staaten wird als Instrument angeführt, um das Ankommen schutzsuchender Geflüchteter zu verhindern und so ihre Zahl zu verringern.

Im Beitrag reflektiere ich politische, konzeptionelle und praktische Dimensionen von Externalisierung und erörtere, welche möglichen Folgen auftreten würden, falls Deutschland Asylverfahren externalisieren würde. Den Fokus lege ich auf (1) Deutschlands historische und politische Verantwortung im Flüchtlingsschutz, (2) die vielfältigen Probleme von Externalisierungsvereinbarungen und (3) die erwartbar unhaltbaren Zustände in Asylzentren für externalisierte Statusfeststellung mit unvorhersehbar hohen Kosten.

Meine Analyse legt dar, dass Externalisierung von Asylverfahren in andere Staaten aus rechtlichen, politischen, humanitären, ethischen und finanziellen Gründen keinen tragfähigen Ansatz zum Umgang mit Geflüchteten darstellt. Externalisierung höhlt das Recht auf Asyl aus, untergräbt internationale Schutzstandards und politische Verantwortung, beruht auf unsicheren Vereinbarungen und verschärft Risiken für Geflüchtete und gesellschaftliche Spannungen.

Historische und politische Verantwortung Deutschlands im Flüchtlingsschutz

Der Nationalsozialismus verursachte mit dem Zweiten Weltkrieg die Shoah, extreme Gewalt und Kriegsverbrechen sowie massenhafte Flucht und Vertreibungen. Schätzungen zufolge forderte der Gewalt 65 Millionen Todesopfer[3] und führte zur Vertreibung von bis zu 175 Millionen Menschen weltweit.[4]

Aufgrund der Erfahrungen des unzureichenden Schutzes von Geflüchteten wurde das Recht auf Asyl im Grundgesetz verankert.[5] Auch die internationale Gemeinschaft erkannte die dringende Notwendigkeit für internationalen Flüchtlingsschutz. Die Vereinten Nationen widmeten sich unmittelbar nach ihrer Gründung dem Feld, riefen bereits 1950 UNHCR ins Leben[6] und verabschiedeten 1951 das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention, GFK). Die GFK wurde 1967 um das Protokoll erweitert.[7] Mit der Unterzeichnung der GFK am 19. November 1951 und des Protokolls am 5. November 1969[8] hat sich Deutschland zur Einhaltung des internationalen Flüchtlingsrechts verpflichtet.

Die Gründung des UNHCR und die Verabschiedung der GFK markiert die Etablierung des internationalen Flüchtlingsschutzregimes. Es legt Normen, Prinzipien und Entscheidungsverfahren fest, die den internationalen Schutz von Geflüchteten sicherstellen und die internationale Zusammenarbeit von Staaten hervorheben.[9] Die Bedeutung der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit im Flüchtlingsschutz wird bereits in der Präambel der GFK betont und bleibt bis heute entscheidend, wie der Globale Flüchtlingspakt von 2018 zeigt.[10] Ziel der Zusammenarbeit ist die Teilung von Verantwortung bei der Aufnahme und dem Schutz von sowie den dauerhaften Lösungen[11] für Geflüchtete/n. Generell wird zwischen physischer Verantwortungsteilung, die die Aufnahme und den Schutz von Geflüchteten durch Staaten weltweit umfasst, und finanzieller Teilung, die sich auf bi- und multilaterale Förderungen für Staaten zur Unterstützung dieser Aufgabe bezieht, unterschieden.[12]

Externalisierung läuft der Norm der internationalen Zusammenarbeit und Verantwortungsteilung indes zuwider. Wohlhabende Staaten, die Asylverfahren externalisieren, wälzen Verantwortung, die sie mit der Unterzeichnung der GFK und weiterer Abkommen übernommen haben, auf andere, meist ärmere Staaten ab. Dies unterminiert das Funktionieren und die Funktionsfähigkeit des internationalen Flüchtlingsschutzregimes. Externalisierung gefährdet die globale Stabilität und verstärkt neokoloniale Verhältnisse, da sie internationale Solidarität und Kooperation schwächt und Ungleichheiten vertieft.[13]

Die globale Geschichte belegt, dass auf Verantwortungsteilung beruhende Kooperationen und partnerschaftliche Vorgehen im Flüchtlingsschutz zentral sind. So stellte etwa der Comprehensive Plan of Action for Indochinese Refugees (CPA) von 1989 verbesserte Schutzmaßnahmen für indochinesische ‚Bootflüchtlinge‘ in Südostasien durch dauerhaftes Resettlement in unterschiedliche Staaten sicher. Zudem trug die Internatio­nal Conference on Central American Refugees (CIREFCA) von 1989 durch internationale Verantwortungsteilung zu intensiviertem Schutz für Geflüchtete in Zentralamerika bei.[14]

Als Vertragsstaat der GFK, als wichtiges Mitglied des internationalen Flüchtlingsschutzregimes und aufgrund der Geschichte muss sich die Bundesregierung ihrer Verantwortung, Rolle und Signalwirkung bewusst sein: Deutschland hat mit dem Zweiten Weltkrieg die größte Vertreibungskrise des 20. Jahrhunderts ausgelöst. Um solches Leid künftig zu verhindern, wurde das internationale Flüchtlingsschutzregime entwickelt. Doch durch Externalisierung von Asylverfahren würde sich die Bundesrepublik aus ihrer Verantwortung für Aufnahme und Schutz von Geflüchteten ziehen, ihre Rolle und Beteiligung im Regime unterminieren und ein verheerendes Beispiel für die Aushöhlung des Flüchtlingsschutzes setzen. Dies hätte einen gravierenden Reputationsverlust zur Folge, da die Bundesrepublik nicht mehr als zuverlässige Kooperationspartnerin für die Wahrung von Flüchtlings- und Menschenrechten wahrgenommen werden würde.[15] Folglich würde Externalisierung von Asylverfahren das Ansehen und die Stellung der Bundesrepublik in der internationalen Gemeinschaft kompromittieren und ihre künftige Verhandlungsposition in diesem wie in anderen Bereichen schwächen. Stattdessen ist entscheidend, dass die Bundesregierung aktiv für die Wahrung der Rechte und des Schutzes von Geflüchteten eintritt und ihre Rolle im Flüchtlingsschutz bekräftigt.

Vielfältige Probleme von Externalisierungsvereinbarungen

Die politische Durchführbarkeit von Externalisierung ist höchst fraglich. Externalisierung von Asylverfahren würde generell auf einer Vereinbarung Deutschlands mit einem anderen Staat beruhen, der sich dazu bereiterklären und substanzielle finanzielle Leistungen fordern würde. Es ist nicht zu erwarten, dass viele Staaten infrage kämen oder überhaupt Interesse hätten. So lehnten die Mitgliedstaaten der Afrikanischen Union bereits 2019 die Einrichtung extraterritorialer Asylzentren (sogenannte regional disembarkation platforms) ab[16] und kritisierten jüngst die Externalisierungspläne Dänemarks nach Ruanda als „xenophob und völlig inakzeptabel.“[17] Falls ein Staat kooperationsbereit wäre, würden wahrscheinlich finanzielle Interessen statt flüchtlings- und menschenrechtlicher Schutznormen im Vordergrund stehen. Eine solche Vereinbarung würde Deutschland von diesem Staat abhängig machen, ohne dass ein Funktionieren garantiert wäre (siehe EU-Türkei Erklärung). Ob, und falls ja inwieweit, die GFK und/oder die Europäische Menschenrechtskonvention eingehalten würden, hinge von dem Staat und seinem anhaltenden politischen Willen ab, sodass die Wahrung flüchtlings- und menschenrechtlicher Schutzstandards nicht durch Deutschland sichergestellt werden könnte. Unklar wäre auch die konkrete Durchführung der Statusfeststellung und der Umgang mit Geflüchteten vor und nach Anerkennung oder Ablehnung. Dies müsste zwingend in einer Vereinbarung geregelt werden, jedoch ist weitreichend bekannt, dass politische Abkommen (z.B. bei Regierungswechsel und wandelnden Interessen) regelmäßig mangelhaft eingehalten oder gar gebrochen werden. Durch das Gebot der Nichteinmischung in innerstaatliche Angelegenheiten hätte Deutschland bei der Auslagerung der Durchführung von Asylverfahren an einen anderen Staat praktisch keine Möglichkeit, das Wohlergehen Geflüchteter sicherzustellen. Hinzu kommt der zuvor dargelegte gravierende Reputationsverlust. Folglich könnte Deutschland bei der Externalisierung von Asylverfahren in einen anderen Staat den Schutz, das Wohl und die Sicherheit von Geflüchteten nicht garantieren, würde sich politisch in Abhängigkeit begeben und hätte unvorhersehbar hohe Kosten zu tragen.

Diese rechtlichen, politischen, humanitären, ethischen und finanziellen Probleme durch Externalisierung sind seit Jahren wissenschaftlich belegt.[18] Durch die vielfältigen Probleme scheitern politische Versuche zur Externalisierung von Asylverfahren seit den 1980er Jahren wiederholt. Bereits 1986 schlug die Vertretung Dänemarks in den Vereinten Nationen vor, ‚processing centers‘ außerhalb Europas einzurichten, in die Geflüchtete zur Statusprüfung abgeschoben werden sollten. Der Vorschlag blieb ohne Beachtung.[19] In den 1990er und 2000er Jahren kam es unter EU-Mitgliedstaaten zu Debatten über die Einrichtung regionaler ‚protection zones‘ und extraterritorialer ‚transit processing centres‘ außerhalb der EU, in denen Asylverfahren stattfinden sollten. Die Pläne wurden nicht verfolgt und aufgrund fehlender Einhaltung internationaler Flüchtlings- und Menschenrechte, haftähnlichen Zuständen und unverhältnismäßiger Kosten heftig kritisiert.[20] Auch Deutschland hat bereits in den 2000er Jahren Überlegungen zur Externalisierung von Asylverfahren angestellt[21], die aus den genannten Gründen scheiterten. Jüngst schlossen die USA unter Trump Abkommen mit Guatemala, Honduras und El Salvador mit dem Ziel, dass Geflüchtete im je ersten Land Asyl beantragen müssen, um die Zahl von Asylsuchenden in den USA zu reduzieren. Diese US Asylum Cooperation Agreements von 2019 erfuhren aufgrund mangelnder Einhaltung internationaler Schutzstandards und weitreichender Gefahren für Asylsuchende massive Kritik. Sie schlugen fehl und wurden 2021 aufgelöst.[22]

Diese Kritikpunkte gelten nach wie vor und sprechen weiterhin gegen Externalisierung. Zum aktuellen Zeitpunkt (Stand: 21. April 2024) sind nur eine Vereinbarung in Umsetzung und drei in Verhandlung mit offenem Ausgang, die die extraterritoriale Durchführung von Asylverfahren oder die Übertragung der Durchführungsverantwortung für Asylverfahren betreffen. Daneben existiert eine Vereinbarung zur Überstellung von Geflüchteten.[23] Im Kontrast zu dieser geringen Anzahl beherbergen laut Angaben von UNHCR weltweit 166 Staaten Flüchtlinge.[24] Die Externalisierungsvereinbarungen verfolgen jeweils das politische Ziel der Reduktion der Zahl von ankommenden Geflüchteten.

Vereinbarungen zur Externalisierung von Asylverfahren in Umsetzung oder Verhandlung:

• Australiens Offshore Processing: Seit 2012[25] zur Unterbindung der Ankunft von Asylsuchenden per Boot umgesetzt und ist als ‚worst case‘ zu bewerten. Asylsuchende werden in Offshore-Zentren auf den Inseln Nauru und Manus (Papua-Neuguinea) inhaftiert, wo Statusprüfung nach dortigem Recht stattfindet. Seit 2013 ist die Überführung anerkannter Flüchtlinge nach Australien ausgeschlossen. Schätzungen zufolge beliefen sich Kosten 2012–2021 für 4.180 Asylsuchende auf 15,8 Milliarden AUD[26], d.h. 3.799.947 AUD pro Person. Massive Kritik richtet sich gegen unfaire Asylverfahren, bei denen Rechtsmittel kaum eingelegt werden können, jahrelange prekäre Inhaftierung, Missbrauch, Vernachlässigung, mangelnde medizinische Versorgung und andere Menschenrechtsverletzungen.[27] Aufgrund der miserablen Zustände entschied der Oberste Gerichtshof Papua-Neuguineas 2016 die Inhaftierung von Geflüchteten auf Manus als rechtswidrig und wies die Beendigung an.[28]
• Abkommen zwischen Großbritannien und Ruanda: 2022 angekündigt und in Verhandlung. Vorgesehen ist, 1.000 ‚irregulär‘ in Großbritannien eingereiste Asylsuchende nach Ruanda zu bringen, wo ihr Schutzstatus nach dortigem Recht geprüft werden soll. Bei Anerkennung sollen sie dort oder in Drittstaaten angesiedelt werden; die Aufnahme in Großbritannien sei ausgeschlossen. Großbritannien hat sich zur Zahlung von 390 Millionen Pfund bis 2027 für 1.000 Personen (d.h. 390.000 Pfund pro Person) verpflichtet, aber Prognosen sind deutlich höher.[29] Kritisiert wird die Rechtmäßigkeit und Vereinbarkeit mit internationalen Flüchtlings- und Menschenrechten sowie die unsichere Lage, mangelnde Gewährleistung fairer Asylverfahren und der unzureichende Schutz Geflüchteter in Ruanda.[30]
• Abkommen zwischen Dänemark und Ruanda: Verhandlung 2021 in Folge einer Gesetzesänderung zur Durchführung von Asylverfahren außerhalb Dänemarks initiiert. Das Abkommen sieht ähnlich der Planung Großbritanniens vor, Asylsuchende für die Statusfeststellung nach Ruanda zu überführen. Kritik aus den genannten Gründen ist erheblich. Die Verhandlung ist derzeit ausgesetzt.[31]
• Abkommen zwischen Italien und Albanien: Anfang 2024 von Italiens Abgeordnetenkammer gebilligt und in Verhandlung. Das Ziel ist, Schutzsuchende, die über das Mittelmeer nach Italien versuchen zu fliehen, nach ihrer ‚Rettung‘ auf See nach Albanien zu bringen. Dort soll die Statusfeststellung gemäß italienischem Recht in haftähnlichen Asylzentren stattfinden. Bei Anerkennung als Flüchtlinge sollen sie nach Italien überführt und bei Ablehnung von Albanien abgeschoben werden. Italien hat sich zur Zahlung von 650 Millionen Euro für 5 Jahre und 3.000 Plätze verpflichtet. Kritik richtet sich gegen die Zulässigkeit der Inhaftierung, erwartbar langen Asylverfahren und Haftzeiten, erheblichen psychischen und physischen Belastungen, drohenden Menschenrechtsverletzungen und erzwungenen Abschiebungen nach Ablehnung, die das Non-Refoulement Gebot untergraben.[32]

Vereinbarung zur Überstellung von Asylsuchenden:

• EU-Türkei Erklärung: 2016 geschlossen, um die Zahl von Geflüchteten in der EU zu verringern. Neue Asylsuchende, die von der Türkei auf griechische Inseln gelangen und deren Schutzstatus abgelehnt wurde, sollten in die Türkei geschoben werden. Der 1:1 Mechanismus sah vor, dass für eine zurückgeschobene Person eine geflüchtete aus der Türkei in der EU aufgenommen würde. Finanzielle Verpflichtungen der EU belaufen sich auf 6 Milliarden Euro. Die Erklärung wird kritisiert u.a. wegen der mangelhaften Menschenrechtslage und Sicherheit zurückgeschobener Schutzsuchender, fehlender Kapazität der Türkei für adäquaten Schutz und widerrechtlicher Abschiebung nach Syrien.[33] Seit 2020 finden keine Rückführungen statt.[34]

Obwohl diese und andere Abkommen (z.B. US Asylum Cooperation Agreements) die Zahl von Geflüchteten reduzieren sollen, fliehen Menschen weiterhin und suchen Asyl in den Staaten.[35] Externalisierung verhindert also nicht die Ankunft von Asylsuchenden, sondern macht Flucht noch gefährlicher.

Folglich verursachen Externalisierungsabkommen erstens gravierendes Leid für Geflüchtete. Zweitens entstehen unverhältnismäßige Kosten; im Vergleich belaufen sich Kosten für Geflüchtete in Deutschland jährlich auf durchschnittlich 12.000 Euro pro Person.[36] Drittens führt Externalisierung nicht zur Unterbindung von Flucht. Dies bedarf Konfliktbeilegung und Sicherheit in Herkunftsstaaten.

Unhaltbare Zustände in Asylzentren für externalisierte Statusfeststellung

Externalisierte Asylverfahren von Geflüchteten in anderen Staaten würden in dafür etablierten Einrichtungen stattfinden. In den vergangenen Jahren kursierten diverse Begriffe, u.a. ‚processing centers‘, ‚protection zones‘, ‚transit processing centres‘, ‚EU reception centres‘, ‚regional disembarkation platforms‘ und nun ‚Asylzentren‘.[37] Trotz unterschiedlicher politischer Labels handelt es sich um Lager, die weltweit ähnliche Merkmale erfüllen: Sie sind zweckgebundene, höchst restriktive begrenzte Räume, die zur Kontrolle von schutzsuchenden Geflüchteten geschaffen und hierarchisch verwaltet werden.

Seit den 1980er Jahren ist umfassende internationale Forschung über die Verwaltung von und die Verhältnisse in Lagern erschienen. Zahlreiche Studien belegen, dass Lager weitreichende und langwierige Einschränkungen, Reglementierungen und Gefahren für Geflüchtete verursachen und somit keinen adäquaten Schutzansatz offenbaren.[38] Eine besonders prekäre Lagerform sind ‚detention centers‘, also Hafteinrichtungen, die u.a. in den USA, Großbritannien, Griechenland und auf Malta genutzt wurden oder werden, um Asylsuchende bis zur Statusfeststellung festzuhalten. Wiederkehrend belegen Studien miserable und unmenschliche Zustände in ‚detention centers‘.[39]

Die Forschung über Lager, ‚detention centers‘ und Australiens Offshore Processing lässt Rückschlüsse für Asylzentren zu, die für die externalisierte Statusfeststellung etabliert würden. Es ist zu erwarten, dass desaströse Zustände in Asylzentren für Externalisierung bestünden. Sie würden geschlossene Einrichtungen und somit de facto Inhaftierungen darstellen. [40]

Obwohl die Unterbringung von Geflüchteten in Lagern gemeinhin als kurzfristige Übergangssituation geplant wird, sieht die Realität regelmäßig anders aus. Weltweit müssen Geflüchtete jahrelang in Lagern verbringen, was im Konzept der ‚protracted situation‘ erfasst ist.[41] Diese Gefahr trifft ganz besonders auf externalisierte Asylzentren zu, wie das australische Offshore Processing zeigt. Aufgrund langwieriger Asylverfahren und schleppender bürokratischer Prozesse nach Statusfeststellung müssen Geflüchtete mitunter mehrere Jahre in Haftverhältnissen ausharren.[42]

Lager sind höchst restriktive Räume, in denen Bewegungsfreiheit, Zugang zu Bildung und Arbeit sowie weitere internationale Flüchtlings- und Menschenrechte stark limitiert oder gar ausgesetzt sind, was verschärft in Asylzentren der Fall wäre. Mitarbeitende von Behörden und Hilfsorganisationen nehmen machtvolle Entscheidungspositionen ein. Sie legen die Vorschriften zur Statusfeststellung aus und bestimmen über alle Aspekte des alltäglichen Lebens der Geflüchteten, sei es Zugang zu sanitären Anlagen wie Toiletten und Duschen, Nahrung, sauberem Trinkwasser, Schlaf- und Unterbringungsräumen, medizinischer Versorgung, etc..[43] Aufgrund der geschlossenen Einrichtung, starken Kontrolle und fehlenden Bewegungsfreiheit dürften Geflüchtete Asylzentren nicht verlassen, wodurch auch Zugang zu rechtlichem Beistand in Asylverfahren nicht gewährleistet werden könnte. Dies und weitere Probleme sind in Australiens Offshore Processing belegt.[44]

Trotz politischer Gestaltung und Verwaltung bleiben Sicherheitsrisiken ein prävalentes Problem. Geschlechterbasierte Gewalt ist in Lagern weitverbreitet und betrifft vor allem vulnerable Gruppen wie Frauen, Kinder und LGBTQ+-Geflüchtete. Das hohe Gewaltausmaß umfasst u.a. geschlechterbasierte Diskriminierung, Vergewaltigung, sexuellen Missbrauch und Ausbeutung (einschließlich Survival Sex), Zwangsrekrutierung in gewaltsame Gruppen und Menschenhandel. Immer wieder gibt es Berichte, dass Geflüchtete durch Verwaltungspersonal Gewalt erfahren.[45] Die restriktiven Haftzustände in Asylzentren würden die Lage verschärfen, da die Gewalt für die Außenwelt weitgehend unsichtbar bliebe und Geflüchtete kaum Schutz einfordern könnten.[46]

Die Unsicherheiten, Restriktionen und langwierige Ungewissheiten sind für alle Geflüchtete in Lagern psychisch höchst belastend.[47] Dies verschlimmert sich in geschlossene Asylzentren und gilt im besonderen Maße für Kinder und Jugendliche.[48] Dort würde es an Zugang zu Bildungseinrichtungen wie Schulen oder Kitas, einem stabilen Freundeskreis und sicheren Räumen zum Spielen fehlen. Anstatt Schutz zu gewähren, würden Asylzentren also intensivierte und zusätzliche Belastungen schaffen.

Es wäre unrealistisch anzunehmen, dass die Bundesregierung faire Verfahren und sichere Verhältnisse in externalisierten Asylzentren unter Einhaltung internationaler flüchtlings- und menschenrechtlicher Schutzstandards garantieren könnte. Dies wäre weder bei übertragener Durchführungsverantwortung noch bei extraterritorialer Durchführung von Asylverfahren möglich.[49] Zudem würde der Betrieb von Asylzentren vielfältige Versorgungsleistungen wie die o.g. Zugänge zu Wasser, Nahrung, sanitären Anlagen, Unterbringungsräumen, Bildung, medizinischer Versorgung, etc. erfordern. Durch Externalisierung wäre es nicht machbar, dies eigenständig bereitzustellen, sondern es käme zum Outsourcing diverser Leistungen an Behörden oder Organisationen im Transit- oder Drittstaat, was versteckte, unvorhersehbar hohe Kosten verursachen und weitere Herausforderungen schaffen würde. Die Situation für Schutzsuchende würde im Asylverfahren wie auch danach äußerst kritisch bleiben, da ihre Rechte, ihr Wohl und Schutz in einem solchen Haftsystem nicht gewährleistet werden könnten.

Insgesamt muss anhand der weltweiten Forschung über Lager davon ausgegangen werden, dass in für externalisierte Asylverfahren etablierte Asylzentren eklatante Probleme mit menschenunwürdigen und menschenrechtsverletzenden Zuständen vorherrschen würden, die für die Betroffenen zu immensen psychischen und physischen Belastungen führen. Für die Bundesrepublik dürfen solche Zustände nicht hinnehmbar sein, sondern müssen unterbunden werden.

Fazit

Externalisierung höhlt das Recht auf Asyl aus, untergräbt internationale Flüchtlings- und Menschenrechte, intensiviert Gefahren für Schutzsuchende und verursacht unverhältnismäßige Kosten. Auf Grundlage der Forschung muss geschlussfolgert werden, dass die Externalisierung von Asylverfahren in andere Staaten derartig negative rechtliche, politische, humanitäre, ethische und finanzielle Folgen hätte, dass sie nicht vertretbar sein kann. Statt Externalisierung zu verfolgen sollten die Bundesregierung wie auch andere Regierungen weltweit menschenrechtliche Verpflichtungen einhalten, ihre Beteiligung im internationalen Flüchtlingsschutzregime fortsetzen und evidenzbasierte menschenrechtskonforme Schutzpolitiken umsetzen.[50]

Die Bundesrepublik hat solch einen Schutz effektiv für Geflüchtete aus der Ukraine bereitgestellt. Doch die aktuellen Debatten um Externalisierung rücken Ausgrenzungs- und Abschottungsziele statt Schutzansätze in den Mittelpunkt. Dies zeigt, dass nicht allen Menschenleben gleicher Wert beigemessen wird, insbesondere nicht Schwarzen Menschen und Menschen of Color, bzw. Menschen, die politisch als ‚nicht europäisch‘ beschrieben werden.[51] Durch Externalisierung sollen sie begrenzt und kontrolliert werden, was neokoloniale Ungleichheitsverhältnisse national wie global verschärft.[52] Diesen Ungleichheitsverhältnissen muss im Sinne menschenrechtlicher Gleichstellung entgegengewirkt werden.

Dies betrifft auch die Gestaltung von Debatten. Während zu begrüßen ist, dass das Bundesinnenministerium einen Anhörungsprozess initiiert und diverse wissenschaftliche und zivilgesellschaftliche Vertreter*innen involviert hat, muss kritisch angemerkt werden, dass Menschen mit Fluchterfahrung und Vertreter*innen von Geflüchtetenselbstorganisationen keine Möglichkeit hatten, ihre Expertisen, Erfahrungen und Perspektiven einzubringen. Anregungen, weitere Anhörungen mit geflüchteten Menschen abzuhalten, haben nicht gefruchtet. So wurden abermals politische Debatten über geflüchtete Menschen geführt, ohne dass sie Mitsprachemöglichkeiten hatten. Dies ist höchst problematisch und trägt zur Ausgrenzung der Menschen bei.

Falls Deutschland Asylverfahren externalisieren sollte, würde dies auf Kosten von Menschenleben und Wohlergehen, nicht zum Schutz für schutzsuchende Menschen stattfinden. Dies hätte negative Auswirkungen auf Deutschlands Stellung, Reputation und Vertrauenswürdigkeit in der internationalen Gemeinschaft. Menschenrechte sind nicht verhandelbar – dieses fundamentale Prinzip würde die Bundesrepublik nicht mehr repräsentieren. Externalisierung würde stattdessen das verheerende Signal senden, dass sich die Bundesrepublik aus internationalen Verpflichtungen zieht. Deutschlands Engagement für die Wahrung der Menschenrechte und den Schutz von Geflüchteten sowohl national als auch global wäre somit schlicht unglaubwürdig. Ein Staat, der einerseits Demokratie und Menschenrechte propagiert, diese aber andererseits bewusst missachtet, könnte nicht als stabiler und verlässlicher Kooperationspartner angesehen werden. Dieser Reputationsverlust würde die Verhandlungspositionen der Bundesregierung in diversen Bereichen erheblich und nachhaltig schwächen.

Fußnoten

[1] Der Beitrag ist eine leicht überarbeitete Fassung der Stellungnahme für die Sachverständigenanhörung im BMI am 11. März 2024 zum Prüfauftrag der Konferenz des Bundeskanzlers mit den Regierungschefinnen und -chefs der Länder vom 6. November 2023, ob die Feststellung des Schutzstatus von Geflüchteten unter Achtung der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention auch in Transit- oder Drittstaaten erfolgen kann.

[2] UNHCR (2023a), Mid-Year Trends 2023 (Geneva: UNHCR).

[3] R.-D. Müller (Hrsg.) (2008), Das Deutsche Reich und der Zweite Weltkrieg. Band 10/2: Der Zusammenbruch des Deutschen Reiches 1945. Die Folgen des Zweiten Weltkrieges (München: DVA).

[4] P. Gatrell (2013), The Making of the Modern Refugee (Oxford: Oxford University Press), 3.

[5] Vgl. P.G. Poutrus (2009), Zuflucht im Nachkriegsdeutschland. Politik und Praxis der Flüchtlingsaufnahme in Bundesrepublik und DDR von den späten 1940er bis zu den 1970er Jahren, Geschichte und Gesellschaft 35(1), 135-175; P.G. Poutrus (2019), Umkämpftes Asyl: Vom Nachkriegsdeutschland bis in die Gegenwart (Berlin: Links Christoph Verlag), 21-40.

[6] Vgl. A. Betts, G. Loescher & J. Milner (2012), UNHCR: The Politics and Practice of Refugee Protection (Abingdon: Routledge).

[7] C. Hruschka (Hrsg.) (2022), Genfer Flüchtlingskonvention. Handkommentar (Baden-Baden: Nomos); A. Zimmermann, T. Einarsen & F.M. Herrmann (Hrsg.) (2024), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary (Oxford: Oxford University Press).

[8] UN Treaty Collection (2024), Chapter V (https://treaties.un.org/pages/ParticipationStatus.aspx?clang=_en).

[9] Siehe L. Barnett (2002), Global Governance and the Evolution of the International Refugee Regime, International Journal of Refugee Law 14(2-3), 238-262; A. Betts (2011), International Cooperation in the Refugee Regime, in A. Betts  & G. Loescher (Hrsg.), Refugees in International Relations (Oxford: Oxford University Press), 53-84; M. Engler (2023), Internationales Flüchtlingsregime, in T. Scharrer et al. (Hrsg.), Flucht- und Flüchtlingsforschung. Handbuch für Wissenschaft und Studium (Baden-Baden: Nomos), 379-388.

[10] T. Gammeltoft-Hansen (2019), The Normative Impact of the Global Compact on Refugees, International Journal of Refugee Law 30(4), 605-610; D. Schmalz & U. Krause (2018), Nicht mächtig, aber zukunftsträchtig: Zum Potenzial des globalen Flüchtlingspakts, FluchtforschungsBlog (https://fluchtforschung.net/nicht-machtig-aber-zukunftstrachtig-zum-potenzial-des-globalen-fluchtlingspakts).

[11] Zu den drei dauerhaften Lösungen für Geflüchtete zählen lokale Integration im Asylland mit Perspektive auf dauerhaftes Bleiberecht, Resettlement in einen sicheren Drittstaat oder freiwillige Rückführung in einen sicheren Herkunftsstaat.

[12] J. Milner (2016), When Norms Are Not Enough: Understanding the Principle and Practice of Burden and Responsibility Sharing for Refugees, Global Leadership and Cooperation for Refugees Series No. 2, 3-4.

[13] M. Lemberg-Pedersen (2019), Manufacturing displacement. Externalization and postcoloniality in European migration control, Global Affairs 5(3), 247-271; M. Collyer & U. Shahani (2023), Offshoring Refugees: Colonial Echoes of the UK-Rwanda Migration and Economic Development Partnership, Social Sciences 12(8), 1-17.

[14] Siehe A. Betts (2008), North-South Cooperation in the Refugee Regime: The Role of Linkages, Global Governance: A Review of Multilateralism and International Organizations 14(2), 157-178.

[15] Zur Bedeutung von Reputation und Zuverlässigkeit in der internationalen Gemeinschaft, u.a. M.J.C. Crescenzi et al. (2012), Reliability, Reputation, and Alliance Formation, International Studies Quarterly 56(2), 259-274; B.L. LeVeck & N. Narang (2017), How International Reputation Matters: Revisiting Alliance Violations in Context, International Interactions 43(5), 797-821; siehe auch C. Fröhlich & L. Müller-Funk (2020), Perceiving Migration Crises: A View from the European Neighbourhood, GIGA Focus Nahost (5), 1-13.

[16] D. Boffey (2019), African Union seeks to kill EU plan to process migrants in Africa, Guardian (https://www.theguardian.com/world/2019/feb/24/african-union-seeks-to-kill-eu-plan-to-process-migrants-in-africa).

[17] Übersetzt, African Union (2021), Press Statement on Denmark’s Alien Act provision to Externalize Asylum procedures to third countries (https://au.int/en/pressreleases/20210802/press-statement-denmarks-alien-act-provision-externalize-asylum-procedures).

[19] UN Dok. A/C.3/41/SR.39, Para. 33; Lemberg-Pedersen, Effective Protection or Effective Combat?, 45-46.

[20] Noll, Visions of the exceptional.

[21]BMI (2005), Pressemitteilung: Effektiver Schutz für Fluchtlinge, wirkungsvolle Bekämpfung illegaler Migration – Überlegungen des Bundesministers des Innern zur Errichtung einer EU-Aufnahmeeinrichtung in Nordafrika; siehe auch Lemberg-Pedersen, Effective Protection or Effective Combat?, 47.

[22] Z.B. T.M. Garrett (2020), COVID-19, wall building, and the effects on Migrant Protection Protocols by the Trump administration: The spectacle of the worsening human rights disaster on the Mexico-U.S. border, Administrative Theory & Praxis 42(2), 240-248; B. Frelick (2021), US Terminates Shameful Asylum-Shirking Pacts. Biden Administration Ends Agreements with Central American Governments, Human Rights Watch Dispatches (https://www.hrw.org/news/2021/02/10/us-terminates-shameful-asylum-shirking-pacts).

[23] Für einen Überblick, siehe Angenendt et al., Die Externalisierung des europäischen Flüchtlingsschutzes.

[24] UNHCR (2023b), Global Trends. Forced Displacement in 2022 (Geneva: UNHCR), Anhang Tabelle 1.

[25] 2001–2007 wurde die ‚Pacific Solution‘ umgesetzt, bei der Asylverfahren in Offshore-Zentren nach australischem Recht stattfanden.

[26] Gleeson & Yacoub, Cruel, costly and ineffective, 4, 10, siehe auch 19-11.

[27] Gleeson, Offshore: Behind the Wire on Manus and Nauru; A. Nethery & R. Holman (2016), Secrecy and human rights abuse in Australia’s offshore immigration detention centres, The International Journal of Human Rights 20(7), 1018-1038; M. Peterie (2018), Deprivation, Frustration, and Trauma: Immigration Detention Centres as Prisons, Refugee Survey Quarterly 37(3), 279-306; Gleeson & Yacoub, Cruel, costly and ineffective.

[28] Siehe Gleeson & Yacoub, Cruel, costly and ineffective, Fußnote 28.

[29] B. Melley (2024), British government watchdog says UK’s Rwanda deportation plan could cost nearly 500 million pounds, Associated Press (https://apnews.com/article/britain-rwanda-asylum-seeker-deportation-plan-6391f3c0937cf5fb5d51812c581fe822).

[30] R.P. Makumbe (2022), The UK-Rwanda asylum deal indicates a failure to make human rights a reality, Africa at LSE; C. Briddick & C. Costello (2023), Supreme Judgecraft: Non-Refoulement and the end of the UK-Rwanda ‘deal’?, Verfassungsblog (https://dx.doi.org/10.59704/6ac71ea278f0af98); Collyer & Shahani, Offshoring Refugees; C. Briddick (2024), When Treaties are Forbidden, Verfassungsblog (https://dx.doi.org/10.59704/7ed84996bca17cba); E. Krude (2024), Abschreckung um jeden Preis? Wie die britische Safety of Rwanda Bill mit rechtsstaatlichen Grundsätzen bricht, Verfassungsblog (https://dx.doi.org/10.59704/9061baf4d451d651).

[31] Lemberg-Pedersen, ‘They must be escorted back nicely’.

[32] L. Piccoli (2023), Offshoring Asylum the Italian Way. No Model for Others to Follow, Verfassungsblog (https://dx.doi.org/10.59704/06a96c55e6fe8b79); J. Sunderland (2024), Italy’s Dodgy Detention Deal with Albania. Risks for Asylum Seekers and Rescue Operations Should Prompt EU Action, Human Rights Watch Dispatches; Angenendt et al., Die Externalisierung des europäischen Flüchtlingsschutzes.

[33] G. Heck & S. Hess (2017), Tracing the Effects of the EU-Turkey Deal. The Momentum of the Multi-layered Turkish Border Regime, movements. Journal for Critical Migration and Border Regime Studies 3(2), 35-56; N. Welfens & Y. Bekyol (2021), The Politics of Vulnerability in Refugee Admissions under the EU-Turkey Statement, Frontiers in Political Science 3(16); R. Lehner (2019), The EU‐Turkey‐’deal’: Legal challenges and pitfalls, International Migration 57(2), 176-185.

[34] M. Mouzourakis & C. Costello (2023), Human Rights Violations to Deflect Refugees: The EU Council Agreement on Asylum Reform as an Intensification of Policies Tried and Failed, Verfassungsblog (https://dx.doi.org/10.17176/20230625-231111-0).

[35] UNHCR, Global Trends 2022. Siehe auch die Analysen im Kaldor Centre for International Refugee Law (https://www.unsw.edu.au/kaldor-centre/our-research/offshore-processing), inkl. zu Großbritannien (https://bills.parliament.uk/publications/43063/documents/791; https://www.unsw.edu.au/kaldor-centre/our-research/offshore-processing/evidence-to-uk-house-of-commons).

[36] C.-A. Hummel & M. Thöne (2016), Finanzierung der Flüchtlingspolitik: Für eine ausgewogene Finanzierung der Flüchtlingsleistungen bei Bund, Ländern und Kommunen, FiFo-Berichte No. 21, 43.

[37] Z.B. Moreno-Lax & Lemberg-Pedersen, Border-induced displacement; Noll, Visions of the exceptional.

[38] Z.B. M. Agier (2011), Managing the Undesirables. Refugee Camps and Humanitarian Government (Cambridge: Polity Press); K. Inhetveen (2010), Die Politische Ordnung des Flüchtlingslagers. Akteure – Macht – Organisation. Eine Ethnographie im Südlichen Afrika (Bielefeld: transcript); R. Jaji (2012), Social Technology and Refugee Encampment in Kenya, Journal of Refugee Studies 25(2), 221-238; S. Turner (2016), What Is a Refugee Camp? Explorations of the Limits and Effects of the Camp, Journal of Refugee Studies 29(2), 139-148; I. Katz, D. Martin & C. Minca (2018), Camps Revisited: Multifaceted Spatialities of a Modern Political Technology (Maryland: Rowman & Littlefield); U. Krause (2018), Protection | Victimisation | Agency? Gender-sensitive Perspectives on Present-day Refugee Camps, zeitgeschichte 45(4), 483–506; U. Krause (2021), Difficult Life in a Refugee Camp. Violence, Gender, and Coping in Uganda (Cambridge: Cambridge University Press); H. Brankamp (2022), Camp Abolition: Ending Carceral Humanitarianism in Kenya (and Beyond), Antipode 54(1), 106-129.

[39] M. Welch & L. Schuster (2005), Detention of asylum seekers in the UK and USA: Deciphering noisy and quiet constructions, Punishment & Society 7(4), 397-417; D. DeBono (2013), ‘Less than human’: The detention of irregular immigrants in Malta, Race & Class 55(2), 60-81; I. Kotsioni (2016), Detention of Migrants and Asylum-Seekers: The Challenge for Humanitarian Actors, Refugee Survey Quarterly 35(2), 41-55; F. Esposito et al. (2019), Voices from the Inside: Lived Experiences of Women Confined in a Detention Center, Signs: Journal of Women in Culture and Society 44(2), 403-431; L. Lemaire (2021), The European dispositif of border control in Malta. Migrants’ experiences of a securitized borderland, in M. Deleixhe et al. (Hrsg.), Securitized Borderlands (Abingdon: Routledge), 77-92.

[40] Z.B. Noll, Visions of the exceptional; Levy, Refugees, Europe, Camps/State of Exception; Nethery & Holman, Secrecy and human rights abuse in Australia’s offshore immigration detention centres; Moreno-Lax & Lemberg-Pedersen, Border-induced displacement; Peterie, Deprivation, Frustration, and Trauma; Cantor et al., Externalisation, Access to Territorial Asylum, and International Law.

[41]  J. Milner (2014), Protracted Refugee Situations, in E. Fiddian-Qasmiyeh et al. (Hrsg.), The Oxford Handbook of Refugee and Forced Migration Studies (Oxford: Oxford University Press), 151-162.

[42] U.a. Gleeson & Yacoub, Cruel, costly and ineffective.

[43] Z.B. Nethery & Holman, Secrecy and human rights abuse in Australia’s offshore immigration detention centres; Krause, Difficult Life in a Refugee Camp; Brankamp, Camp Abolition.

[44] Peterie, Deprivation, Frustration, and Trauma; Gleeson & Yacoub, Cruel, costly and ineffective.

[45] Z.B. K. Wachter et al. (2018), Drivers of Intimate Partner Violence Against Women in Three Refugee Camps, Violence Against Women 24(3), 286-306; B. Camminga (2020), Encamped within a Camp: Transgender Refugees and Kakuma Refugee Camp (Kenya), in J. Bjarnesen  & S. Turner (Hrsg.), Invisibility in African Displacements. From Structural Marginalization to Strategies of Avoidance (London: Nordic Africa Institut; Zed Books), 36-52; U. Krause (2020), Violence Against Women in Camps? Exploring Links between Refugee Camp Conditions and the Prevalence of Violence, in K. Crepaz et al. (Hrsg.), Health in Diversity – Diversity in Health: (Forced) Migration, Social Diversification, and Health in a Changing World (Wiesbaden: Springer), 187-208; Krause, Difficult Life in a Refugee Camp.

[46] Peterie, Deprivation, Frustration, and Trauma; Gleeson & Yacoub, Cruel, costly and ineffective.

[47] Z.B. F. Knappe et al. (2023), Psychological well-being, mental distress, metabolic syndrome, and associated factors among people living in a refugee camp in Greece: A cross-sectional study, Frontiers in Public Health 11; I.A. Basheti, E.A. Qunaibi & R. Malas (2015), Psychological impact of life as refugees: A pilot study on a Syrian camp in Jordan, Tropical Journal of Pharmaceutical Research 14(9), 1695-1701.

[48] Z.B. Gleeson & Yacoub, Cruel, costly and ineffective; Save the Children & UNICEF (2016), At What Cost: The human, economic and strategic cost of Australia’s asylum seeker policies and the alternatives (Melbourne, Sydney: Save the Children, UNICEF); Médecins Sans Frontières (2018), Indefinite Despair. The tragic mental health consequences of offshore processing on Nauru (Sydney: Médecins Sans Frontières).

[49] Dies zeigt sich nicht zuletzt daran, dass Gewalt auch in Aufnahmeeinrichtungen in Deutschland auftritt, siehe u.a. H. Rabe (2015), Effektiver Schutz vor geschlechtsspezifischer Gewalt – auch in Flüchtlingsunterkünften, Deutsches Institut für Menschenrechte, Policy Paper Nr. 32; S. Christ, E. Meininghaus & T. Röing (2017), „All Day Waiting” Konflikte in Unterkünften für Geflüchtete in NRW, BICC Working Paper Nr. 3/2017; terre des hommes (2020), AnkER-Zentren: Kein Ort für Kinder. Zur Lebenssituation von minderjährigen Geflüchteten in Aufnahmeeinrichtungen (Osnabrück: terre des hommes).

[50] M. Pichl, U. Krause & N. Markard (2023), Für einen Menschenrechtspakt in der Flüchtlingspolitik. Ein Aufruf von 270 Wissenschaftler*innen, Verfassungsblog (https://dx.doi.org/10.17176/20230930-103351-0). Die Stellungnahme wurde unterstützt von 270 Wissenschaftler*innen als Erstunterzeichner*innen und 1.514 weiteren Unterzeichner*innen.

[51] Z.B. C. Costello & M. Foster (2022), (Some) refugees welcome: When is differentiating between refugees unlawful discrimination?, International Journal of Discrimination and the Law 22(3), 244-280; J. Ramasubramanyam (2022), Some Refugees are Welcome, Others Not So Much. Revisiting the ‘Myth of Difference’, Völkerrechtsblog (https://doi.org/10.17176/20220428-182034-0); M. Ineli-Ciger (2023), Reasons for the activation of the temporary protection directive in 2022: A tale of double standards, in S. Carrera  & M. Ineli-Ciger (Hrsg.), EU Responses to the Large-Scale Refugee Displacement from Ukraine: An Analysis on the Temporary Protection Directive and Its Implications for the Future EU Asylum Policy (Fiesole: European University Institute), 59-85.

[52] K.F. Afeef (2006), The Politics of Extraterritorial Processing: Offshore Asylum Policies in Europe and the Pacific, RSC Working Paper Series No. 36; Lemberg-Pedersen, Manufacturing displacement; Collyer & Shahani, Offshoring Refugees.