Nora Markard, Professorin, Universität Münster *

Eine Verlagerung von deutschen Asylverfahren ins Ausland ist, wo sie nicht klar rechtswidrig ist, jedenfalls unpraktikabel und wird zudem den damit verfolgten Zweck nicht erreichen können. Das Unionsrecht steht einer Durchführung des mitgliedstaatlichen Verfahrens im Ausland entgegen; eine Umgehung der EU-Standards wäre auch unionsrechtswidrig. Spontane Ankünfte könnten nur durch systematische Inhaftierung effektiv verhindert werden, die aber menschenrechtswidrig wäre. Rechtmäßige Rückführungen wären nicht einfacher, nur weil die Menschen von einem anderen Ort aus abgeschoben würden. Und kämen die Menschen trotzdem an die deutsche Grenze, stünde zumindest die Verfahrensdimension des Refoulementverbots ihrer schlichten Abweisung entgegen. Die Externalisierung würde daher keine Probleme lösen, sondern allenfalls neue schaffen. Eine grundrechts- und menschenrechtskonforme Ausgestaltung, die in der Lage wäre, die gewünschten Effektivitäts- oder Effizienzgewinne zu erzeugen, erscheint mit Blick auf die im Raum stehenden Modelle ausgeschlossen. Stattdessen wären damit hohe Kosten verbunden, sowohl finanzieller als auch rechtsstaatlicher Art.

Eine Verlagerung von deutschen Asylverfahren ins Ausland ist, wo sie nicht klar rechtswidrig ist, jedenfalls unpraktikabel und wird zudem den damit verfolgten Zweck nicht erreichen können.

Welche rechtlichen Hindernisse einem solchen Vorhaben entgegen stehen, hängt von der konkreten Ausgestaltung ab. Die von europäischen Staaten entwickelten Varianten reichen vom britischen Ruanda-Modell, bei dem – nach dem Konzept „sicherer Drittstaaten“ – Verfahren und Entscheidungsfolgen komplett an Ruanda abgegeben werden, bis zum ganz neuen italienischen Albanien-Modell, bei dem Italien alles selbst macht, aber eben in Albanien; hier kommt es also nicht zu einem Wechsel des Hoheitsträgers.

Während das Ruanda-Modell nur im Fall der Einreise ins Vereinigte Königreich und damit nach einem Territorialkontakt greift, plant Italien, die Schutzsuchenden bereits auf Hoher See abzufangen und sie direkt nach Albanien zu überführen; damit können sich die ausgelösten Rechtsregime unterscheiden, da das EU-Asylrecht als territorial radiziert verstanden wird. Das britische Modell soll alle irregulär Eingereisten erfassen, während das italienische Modell nur für Menschen gelten soll, die aus sogenannten „sicheren Herkunftsländern“ stammen. Und während in Ruanda ausschließlich ruandisches Recht angewandt wird, will Italien in Albanien italienisches Recht anwenden, das seinerseits EU-Recht umsetzt – allerdings, so das italienische Verständnis, außerhalb des Anwendungsbereichs des Unionsrechts und damit außerhalb der Kontrolle von Kommission und EuGH. Denn die Asylverfahrensrichtlinie erfasst nur Anträge, die „im Hoheitsgebiet — einschließlich an der Grenze, in den Hoheitsgewässern oder in den Transitzonen — der Mitgliedstaaten“ gestellt werden.[1] Und schließlich zielt das britische Modell auf Schutz im Ausland, während Italien plant, alle Schutzberechtigten nach Italien zu holen. Mischformen wären ebenfalls denkbar.

Sowohl das britische als auch das italienische Modell sind alternativ zum Asylverfahren im Inland gedacht; denkbar sind allerdings auch zusätzliche Verfahren im Ausland, um flüchtenden Menschen die gefährliche Reise zu ersparen. Bekannt ist dies bereits in Form von Neuansiedlung (Resettlement), Evakuierung und humanitären Visa. Völlig ungeklärt ist, auf welche Staaten, sogar auf welchen Kontinent sich eine Prüfung beziehen würde und ob damit von einer Geltung der EMRK ausgegangen werden könnte oder nicht.

Angesichts dieser Vielfalt an möglichen Ausgestaltungen bedarf es einer sehr differenzierten rechtlichen Bewertung. Ich möchte mich in dieser Stellungnahme aber auf einige zentrale Punkte beschränken.

Zunächst ist festzuhalten, dass in der Bundesrepublik die italienische Variante des Abfangens auf Hoher See keine Rolle spielen kann; hier wird es um die Einreise auf dem Landweg gehen. Da alle Landgrenzen der Bundesrepublik – bis auf die zur Schweiz – EU-Binnengrenzen sind, steht insofern außer Frage, dass die EU-Asylverfahrensrichtlinie auf entsprechende Fälle anwendbar wäre, selbst wenn die Menschen vor der Grenze vom Erreichen des deutschen Territoriums abgehalten würden. Die Richtlinie aber sieht eine Verlagerung ins Ausland gerade nicht vor; mit dem geltenden Unionsrecht wäre eine Externalisierung also nicht vereinbar.[2] Auch mit der vor der Verabschiedung stehenden Verordnung zum Asylverfahren wird sich hieran nichts ändern[3] – auch wenn sich darin eine Öffnungsklausel für die Anwendung des Konzepts der „sicheren Drittstaaten“ auf Staaten ohne Verbindung zum jeweiligen Antragsteller findet,[4] es bleibt bei der Unterwerfung unter EU-Standards.

Damit ist die Bundesrepublik schon im Ausgangspunkt unionsrechtlich daran gehindert, Asylverfahren zu externalisieren (zu weiteren unionsrechtlichen Problemen sogleich).

Menschenrechtliche Hindernisse stehen einer solchen Externalisierung vor allem dann im Wege, wenn die Schutzsuchenden in der einen oder anderen Form ausländischer Hoheitsgewalt unterstellt werden sollen. Ob nur das Verfahren oder auch der Schutz oder ggf. die Rückführung durch ausländische Behörden gewährleistet werden sollen: Hier stellen sich alle der bereits hinlänglich aus der Diskussion um sog. „sichere Drittstaaten“ bekannten Probleme, insbesondere die Einhaltung des flüchtlings- und menschenrechtlichen Refoulementverbots, das auch die Gefahr von Kettenabschiebungen erfasst. Diese wurden vom britischen Supreme Court ausführlich erörtert.[5] Soll, wie im britischen Modell, die Überstellung ohne jegliche individualisierte Prüfung erfolgen[6], würde dem zudem das Verbot der Kollektivausweisung aus Art. 4 Protokoll Nr. 4 zur EMRK entgegenstehen. Hieran ändert auch das Urteil der Großen Kammer des EGMR in der Sache ND und NT ./. Spanien nichts, denn die dort neu eingeführte Ausnahme von diesem Verbot betrifft lediglich Situationen, „wenn durch das Verhalten von Personen, die eine Landgrenze auf rechtswidrige Weise überqueren und dabei bewusst ihre große Zahl ausnutzen und Gewalt anwenden, eine eindeutig destabilisierende Situation geschaffen wird, die schwer zu kontrollieren ist und die öffentliche Sicherheit gefährdet“.[7]

Doch selbst wenn alles – einschließlich der Schutzgewährung – in der Hand des Mitgliedstaates bliebe, wie im italienischen Modell, stünden dem erhebliche rechtliche und praktische Bedenken entgegen, wobei die praktischen Schwierigkeiten sich wohl nur auf rechtswidrige Weise lösen ließen.

Zunächst müsste ein solches Modell, um effektiv zu sein und insbesondere Sekundärmigration zu verhindern, auf systematische Inhaftierung setzen; so ist es auch im Fall des Italien-Albanien-Deals vorgesehen. Nach der Rechtsprechung des EGMR ist Haft allerdings „willkürlich“ i.S.d. Art. 5 EMRK und damit menschenrechtswidrig, wenn keine Einzelfallprüfung erfolgt, bei der individuelle Faktoren und mögliche Alternativen zur Haft berücksichtigt werden können; insbesondere die Situation von Kindern und vulnerablen Personen müsste angemessen berücksichtigt werden.[8] Im italienischen Modell soll diese Prüfung an Bord der Schiffe bzw. am Hafen erfolgen; es ist aber nicht zu erwarten, dass es in solchen Situationen gelingen wird, beispielsweise Folteropfer oder Überlebende von sexualisierter Gewalt oder von Menschenhandel zu identifizieren. Die italienische Regelung schweigt dazu, welche Behörde diese Screenings durchführen soll; der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte erfordert aber eine entsprechende Ausbildung des Personals, das Screening-Interviews durchführen soll.[9]

Zweitens bestehen erhebliche Bedenken bezüglich der Qualität eines externalisierten Asylverfahrens. Selbst wenn innerstaatliches Recht angewendet würde, das europäische Standards umsetzt: Es würde es an der Infrastruktur mangeln, die im Inland beispielsweise effektive Rechtsberatung und sonstige zivilgesellschaftliche Unterstützung und Kontrolle ermöglichen kann. Das italienische Modell sieht offenbar vor, dass die Anhörungen komplett per Video erfolgen sollen;[10] eine Zumutung insbesondere für vulnerable Menschen, die von schwer traumatisierenden Erlebnissen berichten sollen, die zudem absehbar zur Schutzversagung bei Schutzberechtigten führen wird. Auch Rechtsbehelfe zu den römischen Gerichten sollen nur von Albanien aus genutzt werden können, wiederum per Video.

Sollte das Verfahren im außereuropäischen Ausland geführt werden, um europäische Standards zu umgehen – wie es im italienischen Modell vorgesehen ist –, stellen sich drittens unionsrechtliche Probleme. Denn beim italienischen Modell handelt es sich gerade nicht um eine überschießende Richtlinienumsetzung, sondern um eine Umgehung der Anwendbarkeit der Richtlinie. Denn hier sollen gerade nicht zusätzliche Sachverhalte der unionsrechtlich vorgezeichneten Regelung unterworfen werden, sondern vielmehr Sachverhalte dem Anwendungsbereich des Unionsrechts entzogen und stattdessen nur dem nationalen Recht unterworfen werden. Hinzu kommt im italienischen Modell, dass auch das Dublin-Verfahren umgangen wird, das u.a. die Zusammenführung von Familien in anderen Mitgliedstaaten verlangen kann. Dass eine derartige Umgehung unionsrechtswidrig ist, hat der EuGH beispielsweise im Vergaberecht bestätigt, wenn die Schwellenwerte durch Aufbrechen der Aufträge in einzelne Lose umgangen werden.[11] Primärrechtlich lässt sich das Umgehungsverbot aus dem Grundsatz der Unionstreue bzw. der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) ableiten. Zudem entstünde das Problem einer gespaltenen Rechtsanwendung, denn es gibt keine unionsrechtliche Pflicht, „auch den überschießenden Teil dieser Norm im Sinne der Richtlinie anzuwenden“.[12] Damit unterlägen die mitgliedstaatlichen Gerichte auch keinerlei Pflicht, Rechtsfragen dem EuGH vorzulegen. Damit wäre aber zu befürchten, dass sich in den Auslandsverfahren abweichende Rechtspraxen „einbürgern“, die dann einen Erosionseffekt in Inlandsverfahren erzeugen können und dem effet utile abträglich wären.

Viertens wird die Rückführung nicht schutzberechtigter Menschen nicht einfacher, wenn sie nach denselben Standards, nur aus dem Ausland erfolgen soll. Erfahrungsgemäß gelingt es in einer Vielzahl von Fällen nicht, abgelehnte Schutzsuchende rasch in ihr Heimatland zurückzuführen – sei es, weil es an einem Pass fehlt, sei es weil das Land die Rücknahme verweigert oder weil unklar ist, welcher Staat tatsächlich das Heimatland ist. Es steht daher zu erwarten, dass zumindest ein Teil der abgelehnten Schutzsuchenden über lange Zeit unter Haft- oder haftähnlichen Bedingungen in den Einrichtungen im Ausland verbleiben müsste; werden diese Menschen bei anhaltenden Rückführungsproblemen nicht ins Inland geholt, würde dies erneut zu einer willkürlichen, da überlangen oder gar unbegrenzten Haft unter Verletzung von Art. 5 EMRK führen. Italien hat für diesen Fall vorgesehen, dass die Menschen nach maximal 18 Monaten – der Höchstdauer für Haft im Asylverfahren – ins Inland verbracht werden müssen.

Fünftens kann selbst ein rechtmäßig ausgestaltetes Verfahren im Ausland nicht dazu führen, dass Menschen an der Grenze einfach abgewiesen werden könnten. Diese Diskussion wurde bereits im Rahmen der „Obergrenzen“-Forderungen ausführlich geführt: Das europäische Recht lässt eine schlichte Abweisung im Sinne eines „wir nicht“ (oder „hier nicht“) nicht zu. Vielmehr bedarf es entweder eines Asylverfahrens im Inland oder eines Dublin-Verfahrens mit anschließendem Überstellungsverfahren. Der Grundsatz „Nie ohne Verfahren“ würde selbst dann gelten, wenn die antragstellende Person ein Auslandsverfahren nach deutschen Standards bereits erfolglos durchlaufen hätte. Denn es wäre immer möglich, dass seit der Durchführung dieses Verfahrens neue Gefahren entstanden sind. Eine Prüfung als Folgeantrag wäre damit unabdingbar.

Die Externalisierung von Asylverfahren kann damit keine Probleme lösen, stattdessen erzeugt sie neue – praktischer und rechtlicher Art. Eine grundrechts- und menschenrechtskonforme Ausgestaltung, die in der Lage wäre, Effektivitäts- oder Effizienzgewinne zu erzeugen, erscheint mit Blick auf die im Raum stehenden Modelle ausgeschlossen. Stattdessen wären mit einer solchen Form der Externalisierung hohe Kosten verbunden, sowohl finanzieller Art – wie das Ruanda-Modell zeigt – als auch rechtsstaatlicher Natur.

Fußnoten

* Leicht überarbeitete Version der Stellungnahme, die am 22. Februar 2024 in einer Anhörung des BMI mündlich vorgetragen wurde und am 13. Mai 2024 dem BMI in schriftlicher Fassung zur Verfügung gestellt wurde. Die Autorin dankt Marlene Stiller für Recherchen und Kritik.

[1] Artikel 3 Abs. 1 RL 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes (Neufassung), im Weiteren: Asylverfahrensrichtlinie. In der englischen Fassung fehlt die Parenthese, hier heißt es „applications for international protection made in the territory, including at the border, in the territorial waters or in the transit zones of the Member States“, ähnlich auf französisch und italienisch. Durchaus denkbar wäre es danach, die italienischen „Enklaven“ in Albanien als „Transitzonen“ des Mitgliedstaates zu klassifizieren. Gemeint war die Formulierung jedoch wohl als Klarstellung, nicht als Ergänzung zu „Territorium“, vgl. Vedsted-Hansen in Hailbronner/Thym, EU Immigration and Asylum Law, 3. Aufl. 2022, Chp. 21 Art. 3 Rn. 4.

[2] Zwar spricht die Asylverfahrensrichtlinie nur von Anträgen, die im Inland gestellt werden. Die Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen (Neufassung) geht jedoch davon aus, dass auch die Aufnahme im Inland erfolgt; sie gilt ebenfalls nur dort, Art. 3 Abs. 1 RL 2013/33/EU, und zwar solange wie die antragstellende Person „im Hoheitsgebiet verbleiben“ darf. Dieses Recht endet gem. Art. 9 Abs. 1 Asylverfahrensrichtlinie mit der erstinstanzlichen Entscheidung über den Antrag bzw. dem Ablauf der Rechtsmittelfrist, Art. 46 RL 2013/32/EU; hierzu gehört die Verweisung auf einen „sicheren Drittstaat“ nach Art. 33 Abs. 2 lit. c i.V.m. Art. 38 RL 2013/32/EU, deren Voraussetzungen jedoch bei der Durchführung des Verfahrens durch den Mitgliedstaat selbst im Ausland nicht erfüllt sind (vgl. insb. Art. 38 Abs. 3 lit. b RL 2013/32/EU). Vgl. a. Peers, EU Justice and Home Affairs Law, Bd. 1, 5. Aufl. 2023, S. 152.

[3] Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie wird unverändert in Art. 2 Abs. 1 der Verordnung wandern; Verordnung (EU) 2024/… des Europäischen Parlaments und des Rates vom … zur Einführung eines gemeinsamen Verfahrens für internationalen Schutz in der Union und zur Aufhebung der Richtlinie 2013/32/EU (im Trilog abgestimmte Version auf dem Stand des 26. April 2024, PE-CONS 16/24).

[4] Art. 59 Abs. 7 des Verordnungsentwurfs (ibid.) gilt als „Ruanda-Klausel“; die Vorschrift lautet: „Haben die Union und ein Drittstaat gemeinsam eine Übereinkunft gemäß Artikel 218 AEUV getroffen, dass im Rahmen jener Übereinkunft aufgenommene Migranten nach den einschlägigen internationalen Standards und unter uneingeschränkter Achtung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung geschützt werden, so kann unbeschadet der Absätze 5 und 6 davon ausgegangen werden, dass die Bedingungen dieses Artikels in Bezug auf den Status als sicherer Drittstaat erfüllt sind.“ Abs. 5 sieht die Widerleglichkeit der Vermutung der Sicherheit und die Anwendung des Verbindungsprinzips vor, Abs. 6 enthält besondere Garantien für unbegleitete Minderjährige. Nach Abs. 7 soll es also möglich sein, Menschen auch in Staaten wie Ruanda zu schicken, mit denen diese Menschen bisher keinerlei Verbindungen hatten, „aufgrund deren es sinnvoll wäre, dass [der Antragsteller] sich in diesen Staat begibt“. Allerdings bezieht sich diese Klausel ausschließlich auf Abkommen der EU selbst mit Drittstaaten, nicht auf Abkommen einzelner Mitgliedstaaten.

[5] Siehe etwa AAA (Syria) & Ors, R (on the application of) v Secretary of State for the Home Department [2023] UKSC 42 (15 November 2023). Die hierin formulierten Bedenken verschwinden auch nicht durch die Verabschiedung des Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Act 2024 (c. 8), abrufbar unter https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2024/8/enacted; vgl. die gemeinsame Stellungnahme des UN-Hochkommissars für Menschenrechte, Volker Türk, und des UN-Hochkommissars für Flüchtlinge, Filippo Grandi, vom 23. April 2024, abrufbar unter https://www.ohchr.org/en/press-releases/2024/04/uk-rwanda-asylum-law-un-leaders-warn-harmful-consequences.

[6] Die Möglichkeiten, eine Überstellung anzugreifen, sind extrem beschränkt, vgl. Safety of Rwanda (Asylum and Immigration) Act 2024 (ibid.), section 4. Unter anderem dürfen sie sich nicht auf die Gefahr der Kettenabschiebung beziehen.

[7] EGMR (GK), ND und NT/Spanien, Urt. v. 13.2.2020, Beschw.-Nr. 8675/15 und 8697/15, Rn. 201 (deutsche Übersetzung: NLMR 1/2020-EGMR). Die Kammern wenden diese Formel allerdings teils selektiv an.

[8] Vgl. etwa EGMR, Rahimi/Griechenland, Urt. v. 5.4.2011, Beschw.-Nr. 8687/08, Rn. 108 f.

[9] Vgl. EGMR (GK), Hirsi Jamaa u.a./Italien, Urt. v. 23.2.2012, Beschw.-Nr. 27765/09, Rn. 185.

[10] Im Gesetz ist dies nicht explizit vorgesehen; jedoch spezifiziert das Leistungsverzeichnis für die Behörde, die die Aufnahme in Albanien durchführt, dass diese Support für Video-Anhörungen auch vor der Territorialkommission (dem römischen Äquivalent zum BAMF, genannt Commissione Territoriale per il Riconoscimento della Protezione Internazionale di Roma e relative Sezioni) sicherstellen soll.

[11] EuGH, Urteil v. 15.3.2012, Rs. C-572/10 – Kommission/Deutschland; s.a. Oppermann, Europarecht, § 21 Rn. 66.

[12] So statt vieler Kuhn, Überschießende Anwendung bei mindest- und vollharmonisierenden Richtlinien: Einheitliche oder gespaltene Anwendung?, EuR 2015, 216 (217); vgl. EuGH, Urteil v. 12.7.2012, Rs. C-602/10 – SC Volksbank Romania SA/CJPC, Rn. 40, 52; Urteil v. 16.7.1998, Rs. C-264/96 – ICI/HM Inspector of Taxes, Rn. 31 f.